Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
492/543
территории субъекта (например, Москва разделена на административные округа, во главе которых стоят префекты, по должности входящие в состав городского правительства).
Перечисленные органы являются органами государственной власти соответствующего субъекта. Вместе с тем в ч. 2 ст. 77 Конституции РФ записано, и вышеназванный Закон (п. 3 ст. 17) повторяет эту норму: в пределах ведения и полномочий по предметам совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской
Федерации.
Указанный Закон определяет, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта в соответствии с конституцией (уставом) субъекта.
§ 2. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации
1. Основы статуса. Наименование должности
В актах субъектов РФ, посвященных организации их государственной власти и принятых до появления Закона об общих принципах организации органов власти субъектов РФ, было много своеобразия. В отношении исполнительной власти это выразилось прежде всего в том, что многие субъекты скопировали федеральную модель. Есть Президент РФ как глава государства и
Правительство РФ как орган, возглавляющий исполнительную власть. Субъекты также установили, что есть глава как представитель субъекта ("мини-президент"), и есть правительство субъекта, возглавляемое руководителем правительства ("мини-премьер").
Федеральный законодатель не согласился с этой моделью. Он не поддержал идею самостоятельной должности главы субъекта. Наличие двух должностей не оправдано и с практической точки зрения: при относительно малом числе представительских функций и широком круге забот об экономическом и социальном благополучии субъекта этому лицу лучше самому возглавлять правительство.
Поэтому названный выше Закон отказался от модели специального органа - главы субъекта.
Конечно, словосочетание "высшее должностное лицо субъекта РФ" тоже говорит о его неординарном положении в системе всех органов власти субъекта, а не только исполнительных.
После принятия указанного Закона в большинстве субъектов РФ самостоятельная должность главы правительства была ликвидирована, правительством непосредственно руководит высшее должностное лицо субъекта. Ряд республик Российской Федерации проигнорировал установки этого Закона, там по-прежнему есть должность главы республики и наряду с ней должность председателя правительства (главы кабинета).
Еще раз подчеркнем: законодательство России и ее субъектов позволяет воспринимать высшее должностное лицо как представителя субъекта, руководителя высшего коллегиального органа и вместе с тем всей системы исполнительной власти в субъекте.
Что касается наименования должности, почти все республики "увлеклись" тем, что они - поскольку в ст. 5 Конституции обозначены как государства - могут назвать свое высшее должностное лицо президентом. Центр довольно долгое время относился к этому спокойно и терпимо. И все же наличие в большом количестве "президентов" в наборе государственных постов не совсем желательно для государства. В итоге позиция центра нашла отражение в новой редакции
(от 28 декабря 2010 г.) п. 6 ст. 18 названного Закона: "Наименование должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) устанавливается конституцией
(уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации. При этом наименование указанной должности
не может
содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы
государства - Президента
Российской Федерации (выделено мной. - С.А.)".

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
493/543
Приведенное положение однозначно запрещает называть глав субъектов президентами. Но не так легко ответить на вопрос, какие могут быть исторические, национальные и иные традиции в обозначении указанной должности. Например, еще понятно, когда край, область называют своего лидера губернатором, это слово прижилось в России с давних, царских времен. Но что есть исторического и тем более национального в термине "мэр"? И с учетом каких традиций называть северо-кавказским республикам своего главу?
До последнего времени субъекты РФ закрепляли в своем законодательстве следующие наименования данной должности: президент республики, глава республики, председатель правительства, губернатор, глава администрации, мэр.
Теперь ясно, что остается наименование глава республики. При этом в конституциях республик ощущается отражение роли данного лица все-таки как главы государства, гаранта конституции, прав и свобод граждан. Отдельные республики либо вообще не вводили поста президента, либо отказались от него. Однако они не отказывались от должностного лица с высоким статусом. Таким лицом стал председатель правительства республики, ранее избиравшийся населением путем прямых выборов, теперь наделяемый полномочиями решением парламента субъекта РФ. По статусу и характеру полномочий председатель правительства мало чем отличается от президентов и глав республик. Примером может служить Республика Тыва. По Конституции
2001 г. (ст. 109, 110) в Республике устанавливается система органов исполнительной власти во главе с Правительством, возглавляемым Председателем, который является высшим должностным лицом Республики, избирается на свой пост путем прямых выборов. Такая же ситуация в
Республике Хакасия, где высшим должностным лицом является Председатель Правительства, также избираемый населением.
Субъекты РФ - территориально-государственные образования (края, области) и национально-государственные образования (автономная область, автономный округ) - не используют для должности своего высшего лица наименование "президент". На первом этапе, поскольку президентскими указами для этих субъектов вводился исполнительный орган - администрация, ее руководитель стал именоваться глава администрации. Когда руководитель стал избираться путем прямых выборов, его стали именовать губернатором. В настоящее время чаще используется наименование "губернатор", в ряде субъектов сохраняется наименование "глава администрации". В городе Санкт-Петербурге сначала была должность мэра, теперь - губернатора; в городе федерального значения Севастополе - тоже губернатор. В единственном субъекте РФ - городе Москве глава исполнительной власти именуется мэром.
При обновлении Конституции РФ в 2020 г. ст. 77, посвященную в ч. 1 праву субъектов РФ самостоятельно устанавливать свою систему органов государственной власти в соответствии с общими принципами, определенными федеральным законом, а также указывающую в ч. 2, что в пределах предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ исполнительные органы Федерации и субъектов РФ есть единая система исполнительной власти в Российской Федерации, дополнили ч. 3 - о требованиях к высшему должностному лицу субъекта РФ. И дело, видимо, не в самих условиях для занятия должности: по возрасту (достижение 30 лет), по наличию гражданства Российской Федерации, по запретам на хранение средств в иностранных банках за пределами Российской Федерации - подобные требования мы уже видели по многим должностным лицам. Мы склонны полагать, что здесь как бы "оттеняются" связи главы субъекта РФ с федеральной государственной властью. К тому же ч. 3 заканчивается словами о том, что федеральным законом могут быть установлены дополнительные требования к высшему должностному лицу субъекта РФ.
2. Порядок замещения должности
Мы уже не раз обращались к данному вопросу. Напомним в сжатом виде: сначала глава субъекта РФ избирался прямыми выборами, с 2004 г. вводится наделение его полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ решением законодательного органа субъекта

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
494/543
(кандидатуру предлагает Президент РФ), с 2012 г. вновь вводятся прямые выборы, за исключением отдельных субъектов, которые предпочли избранию главы субъекта РФ решение законодательного органа.
В новых редакциях Закона об общих принципах организации органов власти субъектов РФ,
Закона об основных гарантиях избирательных прав установлены многочисленные правила избрания на должность главы субъекта РФ. Приведем основные моменты, максимально избегая повторений.
Глава субъекта избирается на пять лет не более чем на два срока подряд, он должен быть гражданином РФ, достигшим возраста 30 лет; действуют все ранее называвшиеся ограничения относительно двойного гражданства, наличия вида на жительство и иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание за рубежом, совершения преступлений и судимости (см. разд. VI настоящего учебного курса).
Кандидаты выдвигаются политическими партиями (они могут выдвигать либо члена своей партии, либо лицо, не являющееся членом данной или иной политической партии); законом субъекта РФ может предусматриваться самовыдвижение кандидатов.
Президент РФ по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов, а также с самовыдвиженцами.
Выдвижение кандидата политической партией и выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения должны поддержать от 5 до 10% депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта РФ. Среди указанных лиц должны быть от 5 до 10% депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городских округов субъекта РФ. При этом кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта РФ.
Кандидату-самовыдвиженцу, помимо этого, надо собрать подписи избирателей в количестве, установленном законом субъекта РФ в соответствии с Законом об основных гарантиях избирательных прав.
Если глава избирается законодательным органом субъекта РФ, кандидата на этот пост предлагает Президент РФ. Каждая политическая партия, имеющая право вносить Президенту РФ предложения о кандидатурах на должность главы субъекта РФ, предлагает Президенту не более трех кандидатур.
Президент РФ не позднее чем за 20 дней до истечения срока полномочий главы субъекта РФ из предложенных ему кандидатур представляет трех кандидатов для избрания на эту должность в законодательный орган субъекта РФ.
Порядок избрания главы субъекта РФ депутатами устанавливается конституцией (уставом), законом субъекта РФ. При этом избранным считается кандидат, за которого проголосовало большинство от установленного числа депутатов. Если ни один кандидат не набрал необходимого числа голосов депутатов, то проводится повторное голосование по двум кандидатам, набравшим наибольшее число голосов. По итогам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее число голосов депутатов по отношению к числу голосов, полученных другим кандидатом.
Глава субъекта РФ не вправе быть одновременно депутатом, замещать государственные или муниципальные должности, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (не финансируемой из иностранных источников), если иное не предусмотрено законодательством РФ.
На главу субъекта РФ распространяются все упоминавшиеся ранее требования относительно обязанности представлять отчетность по доходам, собственности, счетам и расходам (внутри страны и за рубежом) - как своих, так и супруга и несовершеннолетних детей.
При вступлении в должность высшее должностное лицо субъекта РФ приносит присягу на верность народу и Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ.
Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ прекращаются досрочно в случаях

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
495/543
(ст. 19 Закона об общих принципах организации органов власти субъектов РФ):
- его смерти;
- отрешения его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ;
- отставки по собственному желанию;
- отрешения его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных указанным Законом. При этом основанием для утраты доверия Президента РФ является выявление в действиях главы субъекта РФ фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом "О противодействии коррупции", либо установление в отношении этого лица фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на данную должность;
- признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
- признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
- вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;
- выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
- утраты им гражданства Российской Федерации, приобретения гражданства иностранного государства либо получения вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства;
- его отзыва избирателями на основании и в порядке, установленных Законом об общих принципах организации органов власти субъектов РФ и принятым в соответствии с ним законом субъекта РФ.
Статья 19 претерпела много изменений. Когда в 2004 г. отказались от выборов главы субъекта РФ, пришлось исключать из Закона такой путь досрочного прекращения полномочий, как отзыв избирателями субъекта РФ. Теперь это основание восстановлено.
Но отзыв - малореальное средство. Мы ранее касались данного вопроса, кратко напомним, что по новой редакции Закона отзыв возможен по одному из таких оснований: а) нарушение главой субъекта РФ законодательства РФ и (или) законодательства субъекта РФ, факт совершения которого установлен соответствующим судом; б) неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей, установленное соответствующим судом. Таким судом, устанавливающим указанные факты, является суд общей юрисдикции субъекта РФ. Обратиться в суд вправе политические партии, их региональные отделения, иные общественные объединения, а также группа граждан РФ в количестве не менее
100 человек, проживающих на территории соответствующего субъекта РФ и обладающих активным избирательным правом. Однако в поддержку инициативы отзыва надо собрать подписи не менее одной четверти от числа избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ. А за отзыв должны проголосовать не менее половины таких избирателей. Вряд ли такое может произойти.
В прежней редакции названного Закона говорилось (п. 5 ст. 19): решение законодательного органа субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ влечет за собой немедленную отставку его и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Это положение исключили из Закона, теперь решение о недоверии направляется на рассмотрение Президента для решения вопроса об отрешении главы исполнительной власти субъекта РФ от должности, а Президент РФ может согласиться с законодательным органом или не согласиться; таким образом, эта редакция нормы значительно ослабила позиции законодательного органа в отношениях с высшим должностным лицом субъекта
РФ.
Указанный Закон позволяет Президенту прекратить полномочия главы "в связи с утратой доверия Президента РФ", и пределы его усмотрения не ограничены. Формулировка Закона "за ненадлежащее исполнение своих обязанностей" весьма широка, и она не снимается дополнениями

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
496/543 2013 г. относительно фактов коррупции или незаконных финансовых операций в своих интересах как оснований отрешения от должности. Одно не исключает другого. Получается, что высшее должностное лицо субъекта РФ полностью зависит от Президента РФ.
Решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта. Однако этот орган продолжает действовать до сформирования нового такого органа.
3. Основные функции, направления деятельности, полномочия и акты высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации
Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ, конституции, уставы субъектов РФ, законы о высшем должностном лице, принятые в ряде субъектов, позволяют обобщенно назвать ряд функций такого высшего лица, направлений деятельности и полномочий.
1. Высшее должностное лицо выполняет функции и задачи представительства субъекта РФ.
Глава исполнительной власти представляет субъект в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти других субъектов, иными органами государственной власти на территории своего субъекта, органами местного самоуправления. Более того, это лицо осуществляет представительство субъекта вне пределов Российской Федерации.
При осуществлении внешнеэкономических связей он вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ.
Выполняя задачи представительства, глава исполнительной власти субъекта может обращаться к Президенту РФ, в палаты Федерального Собрания, к Правительству РФ и отдельным федеральным органам исполнительной власти, а также с запросами в Конституционный Суд РФ. В определенной мере задачи представительства могут сочетаться с участием в осуществлении общегосударственных функций: напомним, что высшее должностное лицо субъекта является по должности членом Государственного Совета РФ; через своего представителя в Совете Федерации либо при поддержке органа законодательной власти субъекта, имеющих право законодательной инициативы в Государственной Думе, может инициировать внесение проекта федерального закона; вправе ставить любые общегосударственные и межрегиональные проблемы перед Президентом,
Правительством, представителем Президента в соответствующем федеральном округе.
2. Высшее должностное лицо неизбежно призвано отвечать за состояние дел в субъекте, это реально руководитель внутренней политики субъекта (определять ее параметры он может вместе с парламентом субъекта), консолидирующий деятельность в сфере политических и в целом общественных отношений на территории субъекта. Высшее должностное лицо субъекта выполняет определенные задачи гаранта - оно гарант конституции, устава субъекта, призвано заботиться об их действии и соблюдении. Оно является также гарантом прав и свобод граждан - естественно, не заменяя различные государственные органы на территории субъекта, но думая об объединении их усилий для защиты интересов граждан.
В этом же плане многие субъекты наделяют главу правом (и обязанностью) представлять парламенту субъекта ежегодные доклады о положении в субъекте, обращаться с посланиями к народу (населению) субъекта.
3. Глава исполнительной власти отвечает за управление народно-хозяйственным и социально-культурным строительством на территории субъекта. Это осуществляется в разных направлениях: организация руководства объектами, находящимися в ведении субъекта; координация деятельности расположенных на территории предприятий и организаций федеральной собственности, частной собственности в интересах субъекта; контроль за соблюдением законодательства и законных интересов субъекта в действиях любых должностных лиц, предприятий и учреждений, расположенных на данной территории.
Глава также отвечает за подготовку и представляет в парламент субъекта проекты бюджета субъекта, программ социально-экономического развития субъекта, а также отчеты об их