Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
502/543
Российской Федерации
Численность судей конституционного (уставного) суда субъекта РФ устанавливалась реже основным законом, чаще - законом субъекта об этом суде. Как правило, в состав суда назначались пять - семь судей (например, в Дагестане, Чечне, Свердловской области, г. Санкт-Петербурге,
Ханты-Мансийском автономном округе - пять, Татарстане - шесть, Якутии - семь). Сроки полномочий также различаются - от 5, 8, 10, 12 лет до неограниченного срока. Возраст, по достижении которого лицо может быть назначено судьей, определяется законодательством субъектов, нижняя планка различна: 25, 30, 35 лет. По-разному определяется в субъектах и предельный возраст пребывания в должности конституционного (уставного) судьи - 60, 65 или 70 лет. В одних субъектах, где установлен конкретный срок, нельзя стать судьей на следующий срок, в других субъектах на этот счет нет ограничений.
Законодательство субъектов РФ содержало ряд дополнительных специальных условий для замещения должности судьи конституционного (уставного) суда: безупречная репутация, высшее юридическое образование, стаж работы по юридической специальности не менее определенного срока (5-10 лет), признанная высокая квалификация в области права.
Судье не позволяется заниматься политической деятельностью, принадлежать к политической партии или общественному движению, заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности.
Назначение на должность судьи конституционного (уставного) суда осуществлял законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Как правило, правом внести кандидатуру на пост судьи наделялось высшее должностное лицо субъекта. В отдельных субъектах были особенности, в основном состоявшие в том, что одни кандидатуры предлагаются главой исполнительной власти, другие - руководством представительного органа власти.
Основные правила судопроизводства в конституционных (уставных) судах сходны с аналогичными правилами, существующими в Конституционном Суде РФ. Акты конституционных
(уставных) судов при разрешении дел именуются постановлениями, при даче заключений - соответственно заключениями, в остальных случаях - определениями. По вопросам организации работы в заседаниях судов могут приниматься решения, излагаемые в протокольной форме.

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
503/543
территориальной организации местного самоуправления: попытка правового моделирования //
Государственная власть и местное самоуправление. 2019. N 7; Лаптева Е.Е. Земские учреждения в
России. М., 1993; Лютцер В.Л. Основные проблемы развития муниципального права и местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2017. N 10;
Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963; Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995; Тимофеев Н.С. Тенденции и направления концептуального развития местного самоуправления России // Конституционное и муниципальное право. 2018. N 10; Он же. Соборность и общинность в развитии местного самоуправления //
Конституционное и муниципальное право. 2019. N 8; Черник И.Д. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996.
§ 1. Местное самоуправление: общие подходы к концепции и пониманию
Местное самоуправление следует считать структурным элементом в организации управления территорией государства и различными делами публичного значения. В масштабах всей страны организацией такого управления занимаются общегосударственные органы. В высших территориальных образованиях, на которые делится государство, с учетом его унитарной или федеративной структуры управлением занимаются государственные органы соответственно административно-территориальных единиц или субъектов федерации. В территориальных образованиях следующих уровней (по нисходящей) вопросами публичного управления занимается местное самоуправление.
В этом плане местное самоуправление - самая близкая к населению форма управления публичными делами, при которой значительная часть местных дел может разрешаться самим населением, для решения остальных вопросов оно образует органы местного самоуправления. Сами эти дела потому и считаются местными, что непосредственно затрагивают вопросы повседневной жизни населения. В теории и в законодательстве они могут обозначаться как вопросы местного значения.
Различные государства неодинаково относятся к местному самоуправлению - от его признания и закрепления в качестве конституционно-правового института, причем в разных проявлениях и соотношении с государственной властью, до его отрицания. Говоря обобщенно, можно выделить такие подходы к местному самоуправлению:
- признание местного самоуправления как самостоятельной, связанной с государством, но все-таки организационно отделенной от него формой публичной власти населения; при этом подходе органы местного самоуправления не включаются в систему органов государственной власти, а существуют отдельно от них;
- непризнание местного самоуправления как явления, обозначение органов, действующих на местах, в качестве части общегосударственной власти, ее низового звена;
- придание местным органам обоих качеств, т.е. когда они считаются одновременно и местными органами единой государственной власти, и органами местного самоуправления;
- построение управления местными делами по принципу сочетания местного самоуправления для одной их категории с местным государственным управлением - для другой.
Концепция местного самоуправления возникла в государствах с централизованной и зачастую бюрократизированной системой государственного управления (Германия, Англия и др.) в нескольких целях: оформление возможности создания населением (сословиями) местных органов, берущих на себя определенные задачи управления территорией или соучастия в таком управлении наряду с уполномоченными государственными органами и чиновниками; освобождение от засилья представителей (агентов) центральной власти на соответствующих территориях или по крайней мере облегчения положения; привлечение населения к участию в решении местных дел; использование организационных форм привлечения населения и создаваемых им органов местного самоуправления для доведения мнения (позиции) территории до центральной власти и ее представителей на данной территории.

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
504/543
В истории России можно найти проявления каждого из этих подходов, о чем будет сказано далее.
Местное самоуправление обычно связывают с рядом сущностных характеристик. Прежде всего по назначению и полномочиям это руководство публичными делами, связанными с управлением данной территорией. По экономическому фундаменту местное самоуправление должно быть обеспечено муниципальной собственностью, материальными (вещными и финансовыми) средствами, необходимыми для достижения его задач. По организационному выражению местное самоуправление состоит в совокупности форм и средств, позволяющих населению участвовать в его осуществлении непосредственно (местные референдумы, опросы, выборы и др.) и через органы местного самоуправления.
§ 2. Местное государственное управление, земское и городское самоуправление в
дореволюционной России
Россия прошла длинный путь становления системы местного государственного управления и самоуправления. До XVI в. применялась система местного управления через наместников и волостителей. Избираемый на уездном съезде из дворян или детей боярских губной староста (или голова) являлся в Москву, где получал утверждение и наказ. Он выполнял в основном управленческие и правоохранительные задачи, занимался сбором податей, за счет части их и содержался (такого рода управление получило наименование "система кормления").
С середины XVI в. система кормления упраздняется, вводятся земские учреждения, действовавшие в рамках волостей: земский староста, при нем земский дьяк и так называемые лучшие люди
(целовальники, именуемые земскими судьями).
Создаются сословно-представительные выборные органы. Финансово-налоговые функции выполняет земская изба, полицейские - губная изба. В городах управление осуществляют городовые приказчики. С
XVII в. вводится система воеводско-приказного управления на местах, при которой указанные учреждения подчиняются назначенным из центра воеводам, принявшим на себя административные, полицейские и военные функции.
В дальнейшем, в XVIII-XIX вв., приказно-бюрократическая система управления государством и его частями укрепляется, но все-таки используются в сочетании с ней некоторые начала сословной выборности. Территориями губерний, на которые делится держава, управляют губернаторы, назначаемые сверху. Вместе с тем закрепляется право сословий занимать значительную часть должностей губернской, уездной и судебной администрации, заведовать сословными нуждами. Вводятся институт дворянских губернских и уездных собраний, должности предводителей губернского и уездного дворянства. В губернских учреждениях (присутствиях) вопросы решаются в коллегиях с участием представителей от сословий.
В городах создается общая городская дума как представительный орган, избираемый населением по шести разрядам городских обывателей. Постоянно действующим городским органом управления является городская управа - шестигласная дума, избираемая общей думой.
Вместе с тем есть назначаемые сверху административные лица - городничий, полицмейстер. В уездах дворянство избирало земского исправника (или капитана). Под его председательством действовал земский суд, в который входили два заседателя, избираемых уездным дворянством.
Вместе с тем в уезде действовали органы государственной администрации: полицейский округ, уездное казначейство, присутствие по воинской повинности, присутствие по крестьянским делам, училищный совет.
Значительные шаги по введению в России местного (земского) самоуправления были сделаны земской и городской реформами 1864 и 1870 гг. Положением от 1 января 1864 г. "О губернских и земских учреждениях" упразднялись учреждения, ведавшие до этого делами о земских повинностях, об общественном призрении, о народном продовольствии (квартирные комитеты, дорожные комиссии, комиссии народного продовольствия, больничные советы). Из ведения дворянского самоуправления изымались все дела, относящиеся к местному хозяйству

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
505/543
губерний и уездов. Создавалась система земских учреждений: земские избирательные съезды, избиравшие один раз в три года земских гласных (выборных членов земских собраний); земские собрания; земские управы. Земские учреждения создавались на уровне уезда, города, губернии, их не было на уровне волостей.
В состав съезда уездных землевладельцев входили обладатели земельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового оборота капитала. В состав городского избирательного съезда входили лица с купеческими свидетельствами, владельцы торгово-промышленных заведений с оборотом не менее 6 тыс. руб. и определенным объемом недвижимости. Выборы от сельских обществ производились выборщиками, которых избирали крестьяне на сельских сходах.
Перечень дел, которыми должны были заниматься земства, был довольно обширным: заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства; заведование земскими благотворительными заведениями; попечение о развитии народного продовольствия, местной торговли и промышленности; управление взаимным земским страхованием имущества; участие (в хозяйственном отношении) в попечении о народном образовании и народном здравии; раскладка государственных денежных сборов, разверстка которых возложена на земство; взимание и расходование местных сборов.
Уездное земское собрание собиралось ежегодно не позже октября, сессия длилась не более
10 дней. По должности в него входили председатель управления государственных имуществ, городской голова уездного города и другие лица. Губернское земское собрание собиралось ежегодно не позднее декабря на сессию, которая могла длиться не более 20 дней. Кроме гласных в его состав входили лица по должности - уездные предводители дворянства, местные управляющие государственным имуществом и др.
К числу земских учреждений относились земские управы - уездные и губернские. Их личный состав избирался на первом заседании соответствующего земского собрания. Причем права на избрание в их состав были лишены чиновники местных государственных администраций
(местных казенных палат, уездных казначейств), а также лица духовного звания. Управа состояла из гласных земских собраний и других лиц, пользовавшихся активным избирательным правом при выборах гласных. Управа была исполнительным земским органом. Уездная управа состояла из председателя и двух членов; кандидатура председателя утверждалась губернатором. Губернская управа состояла из двух членов (их количество могло быть увеличено до шести с разрешения министра внутренних дел) и председателя, кандидатура которого утверждалась данным министром; управа выбиралась на три года, ее функции - текущее управление, представление интересов земства, созыв земских собраний, рассмотрение жалоб на уездные управы.
Городовое положение 1870 г. установило следующую систему городского самоуправления: городское избирательное собрание проводилось каждые три года для избрания гласных; городская дума являлась распорядительным органом; городская управа - исполнительным органом. Городская дума состояла из председателя - городского головы, гласных, а также председателя уездной земской управы и представителя духовного ведомства. Все члены управы избирались думой. Городской голова (он же и председатель управы) утверждался в губернских городах министром внутренних дел, в прочих городах - губернатором, а губернские головы двух столиц - императором.
Государственный надзор за земскими учреждениями осуществляли губернаторы.
Специальным органом административного надзора было губернское по земским и городским делам присутствие. В него входили предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города, а также один член по выбору губернского земского собрания из числа гласных. У губернатора были важные права: ряд актов самоуправления надо было с ним согласовывать; кроме того, он имел право опротестования актов по мотивам незаконности и нецелесообразности. В свою очередь, земство могло обжаловать решение присутствия в Правительствующий сенат.
На уровне волости и отдельных сельских поселений действовали органы крестьянского самоуправления. Жители деревни составляли сельское общество, его органами были сельский сход и староста. Сход решал дела прежде всего хозяйственные, связанные с владением землей, разделом

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
506/543
земель в семьях и др. На сходе выбирались сельские должностные лица (сельский староста, сборщик податей, смотритель хлебных магазинов, сельский писарь и др.), раскладывались повинности и сборы.
Волость представляла собой административную единицу, состояла из земель одного или нескольких сельских обществ. В среднем на волость приходилось 20 тыс. человек. Органами волостного управления были волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, сотские, десятские и другие должностные лица. Сход состоял из крестьян, избиравшихся от каждого сельского общества, по одному от 10 дворов. Волостное правление, состоявшее из волостного старшины и сельских старост всех обществ, было совещательным органом при волостном старшине. Сотские и десятские - чины полиции. Волостной старшина был исполнительным органом всех вышестоящих властей. Органом надзора за крестьянскими учреждениями являлся земский начальник. Его назначал министр внутренних дел по совместному представлению губернатора и губернского предводителя дворянства. Земский начальник утверждал волостного старшину, отстранял от должности всех сельских и волостных должностных лиц, имел право ареста крестьян за неисполнение его законных требований до трех дней и наложения штрафа, в отношении должностных лиц сельского и волостного управления - право ареста на срок до семи дней и наложения штрафа.
Несмотря на то что влияние государственной администрации на земское самоуправление было довольно чувствительным, все-таки земские реформы 60-70-х гг. XIX в. позволили создать в определенной мере самостоятельную местную власть. С одной стороны, она делала немало для решения экономических проблем сел, деревень, городов (не надо забывать, что это были первые десятилетия после освобождения крестьян от крепостного права и развития капиталистических отношений в стране), а также для просвещения населения. С другой стороны, не только имущие сословия, но и простые крестьяне, городские обыватели почувствовали результаты своего участия в осуществлении земского самоуправления как местной публичной власти.
Надо сказать, что опасность рождения нового самосознания населения в отношении участия во власти и попытки земства освободиться от опеки государственной администрации привели в
90-е гг. XIX в. к усилению подчинения земского самоуправления государственному аппарату и ограничению прав земств. Но в целом система земского местного самоуправления сохранилась до
1917 г.
После Февральской революции 1917 г. Временное правительство в принципе планировало сохранить в России местное самоуправление как институт власти на местах.
§ 3. Организация местной власти в советский период
Однако после Октябрьской революции 1917 г. советская власть отказалась от концепции местного (земского) самоуправления; был снят вопрос и о самостоятельности и отделенности местных органов власти от государства.
Органами новой власти повсеместно стали Советы рабочих, солдатских (красноармейских) и крестьянских депутатов. Сущностью советской власти является то, как писал В.И. Ленин, что местные
Советы объединяются в единую, федеральным союзом скрепленную, общегосударственную советскую власть.
Таким образом, все Советы, включая сельские и поселковые, стали частью единой системы представительных органов государственной власти страны. Население имело право участвовать в выборах местных органов государственной власти. Все эти органы были производными от населения.
Однако не только в наименовании, но и в порядке выборов проводился социально-классовый принцип. Нормы представительства на выборах в городах были меньше, нежели в сельской местности, что позволяло избрать в Советы больше рабочих. В городах депутаты избирались в основном по заводам и фабрикам, по месту жительства голосовало в основном неработающее население. От участия в выборах отстранялись те слои населения, которые