Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
507/543
были отнесены к эксплуататорским и контрреволюционным элементам; избирательное право не было тайным - как, впрочем, и при земствах, - депутатов избирали на собраниях избирателей открытым голосованием, тайное голосование в стране введено лишь Конституцией СССР 1936 г.; в стране действовала система так называемых многостепенных выборов. При этой системе население прямыми выборами избирало лишь депутатов сельских Советов в деревнях и селах и депутатов городских Советов в городах. По всем последующим звеньям избирались уже не депутаты, а делегаты съездов Советов нижестоящими Советами или съездами Советов из числа депутатов и делегатов данных Советов и иных достойных граждан. Такой порядок, с одной стороны, облегчал проведение выборов, делал их проще и дешевле. Проводить прямые выборы по всей стране было бы трудно. С другой стороны, непрямые выборы были и средством фильтрации их состава, о чем прямо говорил В.И. Ленин. Они позволяли на каждом следующем этапе отсекать от участия в осуществлении советской власти эксплуататорские и иные враждебные элементы, которые могли проникнуть в Советы и расшатывать власть изнутри.
По уровням на местах власть соответствовала административно-территориальному делению и менялась по мере его изменения. Сначала звеньями территориальной системы были: село - волость - уезд - губерния - РСФСР, далее: село - волость - район - область - РСФСР. В 1930-е гг. в результате реформирования административно-территориального деления в сельской местности на смену волости приходит сельсовет.
По организационной схеме используется модель: съезд Советов - избираемый съездом исполнительный комитет (исполком) - избираемый исполкомом президиум исполнительного комитета. В городах при прямых выборах депутатов применялась модель: Совет и президиум
Совета, а также председатель Совета.
Конституция 1936 г. вводит прямые выборы и унифицированную систему органов государственной власти. На местах их три звена (сверху вниз): областные (и соответствующие им)
Советы; районные, городские Советы; сельские (поселковые) Советы депутатов трудящихся.
Замена названия "Советы рабочих, красноармейских и крестьянских депутатов" на "Советы депутатов трудящихся" должна была показать, что социально общество стало более однородным, состоит только из трудовых элементов, ни прямых врагов, ни эксплуататоров больше нет. Вводятся всеобщее избирательное право и прямые выборы.
Упорядочивается система исполнительных органов Советов - на местах повсеместно такими органами стали исполнительные комитеты местных Советов. Они избираются только из депутатов в количестве от 5-6 до 15-17 человек (с учетом уровня). Решают исполкомы все вопросы, отнесенные к ведению местных Советов, кроме тех, которые могут быть решены самими Советами
(так называемая исключительная компетенция Совета, круг ее вопросов очень узок). Вводится система двойного статуса исполкомов - это органы соответствующего Совета и вместе с тем исполнительные и распорядительные органы государства.
Они входят в систему исполнительно-распорядительных органов как органы государственного управления.
Советы и их исполкомы входят в вертикаль государственной власти. Вышестоящие Советы руководят нижестоящими Советами, направляют их деятельность. Вместе с тем они имеют право отменить решения нижестоящих Советов, причем по основаниям не только незаконности, но и нецелесообразности. Сами же Советы не вправе ни опротестовать, ни обжаловать решения вышестоящих Советов. То же самое касается исполнительных комитетов.
Конституция СССР 1977 г. в принципе сохранила ту же систему. Теперь органы власти именуются Советами народных депутатов. Это подчеркивает не только их природу как органов власти народа, но и то, что социальной основой данной власти является весь советский народ, состоящий из дружественных слоев - рабочих, крестьян и интеллигенции.
На деле все десятилетия советской власти местные Советы, являясь официально полновластными, частью единой общегосударственной власти, были слабыми органами, как и все иные Советы вместе взятые. Причин тому много. Основные из них таковы. Во-первых, Советы очень быстро стали зависимыми от исполнительных органов. Уже в начале 1920-х гг. некоторые ученые писали, что на смену совдепии пришла совисполкомия. Во-вторых, и Советы, и исполкомы зависели от соответствующих партийных комитетов, которые зачастую подменяли органы

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
508/543
советской власти или предопределяли содержание их решений. В-третьих, существовал так называемый номенклатурный порядок формирования Советов, когда партийный орган перед очередными выборами подбирал кандидатов в депутаты, представлявших рабочих, крестьян и т.д., обеспечивал их избрание в Советы на безальтернативной основе, мало думая о том, насколько эти люди подходят для депутатской работы. В итоге они послушно подчинялись воле партийного руководства. Причем далеко не всегда депутаты были связаны со своими избирателями, поскольку их выдвигали трудовые коллективы, а избирало население по месту своего жительства (нередко депутат работал в одном микрорайоне, проживал в другом, а избирался в третьем). В-четвертых,
Советы собирались не часто: один раз в два - четыре месяца, остальное время депутаты находились в своем трудовом коллективе, не имели нужных навыков работы в представительном органе власти.
В-пятых, Советы решали узкий круг вопросов, в основном действовали исполкомы. Материальная база часто была слабой, находившиеся на территории Совета предприятия могли решать гораздо больше задач в части удовлетворения потребностей населения.
Периодически принимались партийные решения либо совместные акты партийных и государственных органов о повышении роли Советов. Но реально мало что менялось.
Начиная перестройку, М.С. Горбачев и его сторонники хотели укрепить позиции непосредственно Советов. Для этого были введены должности председателей Советов наряду с существовавшими должностями председателей исполнительных комитетов. Однако это не дало существенного эффекта, тем более что партия старалась продвинуть на пост председателя Совета соответствующего секретаря партийного комитета. На волне перестройки в Советы пришли новые люди, они хотели изменений в стране и полагали, что это можно сделать через Советы как представительные органы. В итоге Советы стали подменять собой исполнительные органы, вмешиваться в их оперативную деятельность. Таким образом, складывались сложные отношения в организации власти на местах. Надо было вырабатывать новые подходы.
§ 4. Переход к системе местного самоуправления
В этой ситуации вновь возникла идея вернуться к местному самоуправлению как принципиальной схеме организации публичной власти в территориальных единицах нижайшего уровня.
Надо было решить несколько вопросов:
1) либо назвать местные Советы органами местного самоуправления, но сохранить их природу органов государственной власти, входящих в единую общегосударственную систему; либо отделить органы местного самоуправления от государственной власти и вывести их из системы государственных органов;
2) либо сохранить отношения руководства, направления деятельности, контроля и подчинения между Советами, т.е. их деление на вышестоящие и нижестоящие; либо установить, что между органами государственной власти и органами местного самоуправления не существует таких отношений и в рамках своих прав и обязанностей органы местного самоуправления самостоятельны. Их отношения должны строиться как отношения сотрудничества. В принципе возможна определенная координация деятельности органов местного самоуправления, но в рамках закона. Контроль возможен лишь в части осуществления государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и использования государственных средств, передаваемых в местные бюджеты;
3) тогда принципиально решается и такой вопрос: по модели советского периода вышестоящие Советы имели право отмены решений нижестоящих местных Советов. В условиях местного самоуправления органы государственной власти могут лишь ставить вопрос об отмене таких актов. Если это не делается добровольно, тогда надо добиваться отмены актов в судебном порядке;
4) по модели советского периода была единая государственная собственность и часть этой собственности была в распоряжении местных Советов. По модели местного самоуправления

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
509/543
существует и отдельный вид собственности - муниципальная. Она отделена от государственной власти, находится во владении, пользовании и распоряжении органов местного самоуправления;
5) по модели советского периода исполнительный комитет был органом государственного управления, подчиненным и Совету, и вышестоящему органу государственного управления. При переходе к модели местного самоуправления было ясно, что будет переход от коллегиального исполнительного органа к единоличному главе местного самоуправления и что это будет лицо юридически независимое от вышестоящей власти. Но вместо юридически обозначенной подотчетности исполкома Совету в условиях местного самоуправления возникали сложные отношения главы и представительного органа муниципального образования;
6) при Советах штатные работники аппарата исполкома были государственными служащими со всеми вытекающими правами и обязанностями. По модели местного самоуправления соответствующие лица являются муниципальными служащими.
Первым практическим шагом на этом пути стало принятие Закона СССР от 9 апреля 1990 г.
"Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". В нем местные
Советы воплощали два начала - органов государственной власти и местного (народного) самоуправления. Этот подход был отражен и в изменениях, внесенных в декабре 1990 г. в
Конституцию СССР. В ней сохранялось положение о том, что в территориальных единицах органами государственной власти являются соответствующие Советы народных депутатов (ст.
145). Вместе с тем в системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов могли действовать органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии. Иначе говоря, имелись главное звено системы, сочетающее начала государственной власти и самоуправления, и звенья чисто общественного характера.
Однако в Российской Федерации уверенно пробивала себе дорогу идея существования местного самоуправления, отделенного от государственной власти. Она прошла несколько этапов конституционного закрепления.
При реформе Конституции 24 мая 1991 г. название ее разд. VII "Местные органы государственной власти и управления в РСФСР" было дополнено словами "Местное самоуправление". А в наименование первой главы раздела - гл. 17 "Местные Советы народных депутатов" были добавлены слова "и органы территориального общественного самоуправления". В ст. 137 Конституции, с которой начинается гл. 17, при перечислении местных органов государственной власти уже не называются районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы. Хотя по общей статье Конституции (ст. 85) все Советы являются единой системой представительных органов государственной власти, в ст. 138 Конституции четко говорится о местном самоуправлении: "Местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии". В Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" местные Советы назывались представительными органами власти - без слова "государственной".
При конституционной реформе 24 мая 1991 г. на смену исполкомам местных Советов пришло понятие "местная администрация". Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Но принципиальное новшество состояло в том, что местная администрация уже не являлась органом соответствующего местного
Совета.
Следующий важный шаг был сделан при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. На этот раз органы местного самоуправления исключены из числа органов государственной власти.
При этой реформе была отражена федеративная природа Российской Федерации, субъектами
Федерации были названы республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Соответственно, органы власти субъектов, которые для всех уровней, кроме республик, ранее считались местными органами государственной власти, теперь стали

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
510/543
просто органами государственной власти субъектов РФ. В свою очередь, в Конституции было отражено, что местными Советами являются районные, городские, районные в городах, поселковые
Советы, они входят в систему местного самоуправления. Таким образом, на конституционном уровне было оформлено полное разделение государственной власти и местного самоуправления в
Российской Федерации.
Внутри системы местного самоуправления развитие шло не очень гладко. Особого участия населения в осуществлении местного самоуправления не чувствовалось. Более существенно то, что не находили взаимопонимания представительные органы местного самоуправления и главы администраций. К тому же борьба на верхних этажах власти - между Съездом народных депутатов,
Верховным Советом РФ и Президентом РФ сказывалась и на органах местного самоуправления.
Видя свою опору в органах исполнительной власти, в местных администрациях, Президент РФ укреплял исполнительную вертикаль, частью которой были и местные администрации. В напряженных событиях осени 1993 г. указами Президента РФ от 9 и 26 октября была прекращена деятельность районных, городских, поселковых и сельских Советов, их функции стали выполнять соответствующие местные администрации.
Указом Президента от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. В нем обозначены следующие контуры системы местного самоуправления: в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек - собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления; с населением до 50 тыс. - выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации); с населением свыше 50 тыс. - выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления; в сельских районах - глава местного самоуправления (глава администрации) без указания на то, избирается он или назначается, может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления входящих в район поселений; на территориях сельсоветов - глава местного самоуправления (глава администрации) тоже без указания на то, избирается он или назначается, может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.
Конституция РФ 1993 г. содержит ст. 12, посвященную местному самоуправлению, и гл. 8
"Местное самоуправление". Статья 12 находится в главе об основах конституционного строя
Российской Федерации, следовательно, наличие местного самоуправления является теперь одной из черт нашей системы. Кроме того, ст. 12 закрепляет самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, значит, организационно отделены от них.
Конституционные положения были отражены в Федеральном законе от 28 августа 1995 г.
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При подготовке этого акта появилось несколько проектов, ведущими стали парламентский и президентский. По ряду позиций развернулась ожесточенная дискуссия. В частности, президентский законопроект строился на концепции "местного сообщества". Внешне эта идея привлекательна: если мы живем на определенной территории, мы есть сообщество, которое характеризует территориальное единство и коллективное управление общими делами. Однако есть и опасность: сообщество может стать обособленной единицей, своего рода корпоративной, замкнутой системой - не каждый может стать членом сообщества, не исключена такая процедура, как прием в сообщество. Тогда возможно и непринятие в сообщество (общину), отторжение "чужака" по признаку "инородства", непринадлежности к данному слою и др. Названный Закон отказался от концепции "местного (территориального) сообщества". В развитие Конституции он дал право участия в местном самоуправлении населению, т.е. всем лицам, проживающим на соответствующей территории.
Закон закрепил территориальные основы местного самоуправления, предусмотрев его существование в городских и сельских поселениях - муниципальных образованиях. Вопрос о том, сколько будет уровней местного самоуправления и муниципальных образований, был оставлен на

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
511/543
усмотрение субъектов. В систему органов местного самоуправления названный Закон включил представительные органы местного самоуправления и глав муниципальных образований, которые могли избираться либо населением, либо представительным органом муниципального образования.
Закон закрепил экономические и финансовые основы местного самоуправления.