Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
222/543
Свою логику Президент РФ изложил в Послании Федеральному Собранию РФ от 16 февраля
1995 г.: "Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В
этих условиях Президент
обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы
(выделено мной. -
С.А.)". Тем более, продолжал Президент, что существует и конституционно-правовая основа для такого рода президентских актов. Во-первых, указы Президента - это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами,
их абсолютно подзаконный
характер не очевиден
. Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и действующим законам. Но при наличии правовых пределов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно. Во-вторых, одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не только ежегодные послания Президента могут считаться формой реализации этого полномочия.
В-третьих, необходимость выполнения функций гаранта Конституции также обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции
РФ. Таким образом, сделал вывод Президент, пока нет соответствующих законов, указы
Президента остаются полноценной правовой базой для возникновения и изменения тех или иных общественных отношений.
Доводы Президента вызывают серьезные возражения. Прежде всего в определенных случаях в силу указания Конституции либо правовой логики вряд ли приемлемо принятие акта Президента даже при отсутствии закона и необходимости в нем. Например, если по Конституции (ст. 6) гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается "в соответствии с федеральным законом", то нельзя допустить принятия вместо него указа. Или, например, Федеральное Собрание, принимая законы, определяет порядок их опубликования и вступления в силу. В этом плане принятие Указа Президента РФ от 5 апреля 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов" вызывает удивление, даже если объяснять это тем, что депутаты затянули с принятием Закона по данному вопросу (он был подписан Президентом 14 июня 1994 г.).
Далее. Когда общественные отношения составляют предмет закона, но нет возможности его принятия, то хотя бы необходимо заложить в Конституцию РФ принятие решения Государственной
Думой о поручении Президенту урегулирования этих отношений. В других странах такого рода практика именуется делегированным законодательством. Президент либо правительство, вторгшиеся таким путем в компетенцию парламента, считаются в этих странах нарушителями конституции.
Отсюда принятие указа вместо закона (на время) возможно, когда концепция регулирования ясна и в ее оценке государственные органы не расходятся. Если же имеет место обратное, принятие указа вместо закона означает не что иное, как подмену Президентом парламента. Наглядный тому пример - первая приватизация государственных и муниципальных предприятий проводилась на основе указов Президента РФ 1992-1993 гг. Затем была предпринята попытка оформить второй этап принятием федерального закона. Однако он не получил поддержки у оппозиционной
Президенту Государственной Думы. И тогда Президент РФ принял Указ от 22 июля 1994 г.
"Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года". Конечно, это было сделано в противовес позиции Государственной Думы. И вряд ли в подобном случае речь может идти о "полноценной", как ее назвал Президент, правовой базе общественных отношений. Не случайно вопросы законности и обоснованности приватизации не утихают до сих пор. Кстати, президентские указы продолжали действовать с более поздними коррективами.
Как уже говорилось, указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории страны. Вместе с тем указы о введении военного или чрезвычайного положения подлежат утверждению Советом Федерации. В случае неутверждения они утрачивают силу с момента принятия соответствующего постановления Советом Федерации.
Акты Президента публикуются в официальном издании "Собрание законодательства
Российской Федерации". В этом издании публикуются федеральные законы, акты палат

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
223/543
парламента, указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения Правительства.
Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" установлено, что акты Президента и акты Правительства в течение 10 дней после их подписания подлежат официальному опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации", а в редакции от 2 февраля 2013 г. добавлено: "и на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru), функционирование которого обеспечивает Федеральная служба охраны Российской Федерации" (п. 2).
Далее говорится, что официальным опубликованием актов Президента РФ и актов
Правительства РФ считается первая публикация их полных текстов в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации" или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).
Кроме того, указано, что официальными являются также тексты актов Президента РФ и актов Правительства РФ, распространяемые в электронном виде федеральным государственным унитарным предприятием "Научно-технический центр правовой информации "Система"
Федеральной службы охраны РФ, а также органами государственной охраны.
Акты Президента и акты Правительства могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.
В п. 5 Указа говорится, что акты Президента, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Некоторая неясность возникает в связи со словами "после дня их первого официального опубликования". Выше названы три возможных источника опубликования, несовпадение дней опубликования может иметь место, а это небезразлично для дня вступления акта в силу.
Иные акты Президента, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.
В актах Президента может быть установлен другой порядок вступления их в силу.
§ 4. Неприкосновенность Президента Российской Федерации и прекращение его полномочий
Литература
Авакьян С.А. Досрочное прекращение полномочий Президента России: проблемы, требующие юридических решений // Законодательство. 1999. N 2; Ефимов Н. Больная власть обходится слишком дорого // Российская Федерация сегодня. 2001. N 5; Зыкова Н.С. Отрешение от должности Президента РФ и участие в этой процедуре Конституционного Суда РФ //
Конституционное и муниципальное право. 2006. N 11; Колбая С.Г. Срок полномочий Президента: конституционно-правовое регулирование: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Колобаева Н.Е.
Ответственность Президента Российской Федерации // Концептуальные проблемы российского судоустройства и судопроизводства (сборник статей). Екатеринбург, 2006; Она же. Правовое закрепление гарантий деятельности Президента РФ // Российский юридический журнал. 2007. N 1;
Коровникова Е.А. Отрешение Президента от должности как форма парламентского контроля //
Конституционное и муниципальное право.
2007.
N
17;
Курдубанова
М.Ю.
Конституционно-правовые проблемы ответственности главы государства в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2009; Родионова Г.С. Отрешение от должности в системе конституционно-правовой ответственности // Право: теория и практика. 2005. N 8; Она же.
Институт отрешения от государственной должности в России: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д.,

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
224/543 2007; Рунец С.В. Ответственность главы государства (Россия и зарубежный опыт): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Сборник документов и материалов Специальной комиссии Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации по оценке соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента Российской Федерации и их рассмотрения Государственной Думой 13-15 мая 1999 года / под общ. ред. В.Д. Филимонова.
М., 1999; Скобликов П.А. Об иммунитете Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий // Право и политика. 2000. N 12; Сопельцева Н.С. Конституционно-правовой иммунитет Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий // Вестник Челябинского ун-та. Сер. 9: Право. 2002. N 2 (4); Она же. Проблемы правового иммунитета Президента
Российской Федерации // Проблемы права. Челябинск, 2003. N 1; Она же. Иммунитеты в конституционном праве Российской Федерации. Челябинск, 2004.
В соответствии с ч. 1 ст. 92 Конституции РФ Президент РФ приступает к исполнению полномочий с момента принесения присяги и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом РФ.
1. Неприкосновенность
Президент согласно ст. 91 Конституции РФ обладает неприкосновенностью. В текущем законодательстве нет трактовки неприкосновенности Президента. Поэтому надо руководствоваться по аналогии нормами, касающимися неприкосновенности членов Совета Федерации и депутатов
Государственной Думы, а также нормами Федерального закона от 12 февраля 2001 г. "О гарантиях
Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи". Однако объем неприкосновенности функционирующего Президента шире.
Неприкосновенность Президента следует понимать как неприкосновенность его личности. В отношении Президента никто не может применять меры физического или психического насилия.
Его нельзя задержать, арестовать, подвергнуть обыску, допросу либо личному досмотру ни под каким предлогом. Неприкосновенность распространяется на занимаемые Президентом жилые и служебные помещения, используемые им транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, на его переписку.
Президента нельзя - против его воли - подвергнуть медицинскому осмотру, навязать ему какой-либо режим жизни, питания, досуга и вообще времяпрепровождения.
Действующего Президента нельзя привлечь к уголовной, административной и вообще к какой-либо юридической ответственности. Конституция РФ (ст. 93) допускает такую меру конституционно-правовой ответственности
Президента, как отрешение от должности.
Основаниями для применения такой меры могут быть совершенные им государственная измена или иное тяжкое преступление, а процедура привлечения к ответственности является весьма сложной
(см. об этом ниже).
Меры по охране личности Президента закреплены в Федеральном законе от 27 мая 1996 г.
"О государственной охране". Государственная охрана осуществляется на основе следующих мер: 1) предоставление объекту государственной охраны персональной охраны, связи для нужд органов государственной власти, информации об угрозе его безопасности, транспортного обслуживания, бытового обслуживания и обеспечения, безопасного питания, а также обеспечение его санитарно-эпидемиологического благополучия; 2) предупреждение, выявление и пресечение преступных и иных противоправных посягательств на объекты государственной охраны и охраняемые объекты; 3) проведение мероприятий, обеспечивающих поддержание общественного порядка на охраняемых объектах, а также на трассах проезда (передвижения) объектов государственной охраны; 4) защита охраняемых объектов, обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов; 5) организация связи для нужд органов государственной власти, обеспечение надежного функционирования и информационной безопасности связи при ее предоставлении Президенту РФ, Правительству РФ, иным

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
225/543
государственным органам, в том числе в военное время и при чрезвычайных ситуациях; 6) организация федеральных информационных систем для информационно-технологического и информационно-аналитического обеспечения деятельности Президента РФ, Правительства РФ, иных государственных органов, а также обеспечение надежного функционирования этих систем и их информационной безопасности, в том числе в военное время и при чрезвычайных ситуациях.
Президенту со дня официального объявления о его избрании предоставляется государственная охрана в местах его постоянного и временного пребывания в полном объеме перечисленных мер. Президент в течение срока своих полномочий не вправе отказаться от государственной охраны. По истечении срока полномочий государственная охрана предоставляется пожизненно. В течение срока полномочий Президента государственная охрана предоставляется членам его семьи, проживающим совместно с ним или сопровождающим его.
Конституция РФ (ч. 2 ст. 92) предусматривает три возможности досрочного прекращения полномочий Президента:
- в случае его отставки;
- при стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия;
- при отрешении Президента от должности.
Часть 2 ст. 92, называющая все три случая, начинается словами "Президент Российской
Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно...". Слова "прекращает исполнение полномочий" создают - в сочетании со всеми тремя вариантами - определенную двусмысленность.
Выходит, что во всех трех случаях Президент сам прекращает свои полномочия. Однако однозначно это будет его решение лишь в случае отставки; если Президент не способен осуществлять свои полномочия по состоянию здоровья и тем более если он отрешен от должности, решение о прекращении его полномочий исходит со стороны. Остановимся подробнее на каждом варианте досрочного прекращения полномочий Президента РФ.
2. Отставка
Отставка - добровольный уход Президента со своего поста. Безусловно, на него могут "давить", требовать ухода в отставку, вынуждать к уходу и т.д. Но формально решение об отставке принимает сам Президент.
Юридически возможны разные способы ухода в отставку. Например, это можно сделать соответствующим официальным заявлением, изданием указа Президента. Именно вариант указа избрал первый Президент РФ Б.Н. Ельцин. Им был издан Указ от 31 декабря 1999 г. "Об исполнении полномочий Президента Российской Федерации", в котором говорилось: "1. В соответствии с частью 2 статьи 92 Конституции Российской Федерации прекращаю с 12 часов 00 минут 31 декабря 1999 г. исполнение полномочий Президента Российской Федерации. 2. В соответствии с частью 3 статьи 92 Конституции РФ полномочия Президента Российской
Федерации временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации с 12 часов 00 минут 31 декабря 1999 г. 3. Настоящий Указ вступает в силу с момента его подписания".
Исполняющий обязанности Президента РФ В.В. Путин издал Указ от 31 декабря 1999 г. "О временном исполнении полномочий Президента Российской Федерации", в котором объявил: "В связи с отставкой Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина приступил в соответствии со статьей 92 Конституции Российской Федерации к временному исполнению полномочий
Президента Российской Федерации с 12 часов 00 минут 31 декабря 1999 г.".
Прекращение полномочий Президента наступает с момента объявления, издания указа об этом. Иначе говоря, это не может быть так называемая отложенная отставка: объявляю сейчас, что ухожу в отставку, например, через два месяца. Такие случаи встречаются в практике зарубежных стран. Глава государства объявляет о своей отставке заранее, чтобы подготовить общество и передать дела преемнику. Так, королева Нидерландов Беатрикс 28 января 2013 г. объявила о своем намерении отречься от престола по причине преклонного возраста в пользу сына

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
226/543
Виллема-Александра, назвала дату - 30 апреля 2013 г., тогда и состоялись церемонии ее отречения и вступления в должность нового короля; король Бельгии Альберт II объявил о намерении отречься от престола 3 июля 2013 г. - тоже по причине преклонного возраста; подписание акта об отречении состоялось 21 июля 2013 г., и в этот же день его сын Филипп официально принес присягу и стал новым королем.
Но в условиях России объявлять заранее о планируемой отставке действующего Президента и вступлении в должность Президента нового лица крайне нежелательно - в обществе может возникнуть нестабильность, начнутся демонстрации, действия сторонников Президента с целью уговорить его "передумать" и т.д. Не исключены и международные последствия - изменение курса валют, какие-то провокационные шаги против России и т.п. Отставка - шаг бесповоротный, назад пути уже нет. Между подписанием акта об отставке и его объявлением также нежелателен какой-то интервал: а вдруг Президент передумает и отменит свое решение (кстати, о своем решении уйти в отставку с 12 часов 00 минут 31 декабря 1999 г. Б.Н. Ельцин объявил лишь вечером - в 20 часов). И хотя сказано в Указе, что он вступает в силу с момента подписания, но если акт не опубликован, не обнародован, то и о моменте его подписания люди ничего не будут знать.
3. Прекращение полномочий по состоянию здоровья
Если при стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия Президент сам объявляет о прекращении своей деятельности, это юридически ничем не отличается от отставки. И, видимо, говоря о состоянии здоровья как основании досрочного прекращения полномочий Президента, Конституция предполагает, что это происходит без испрашивания и независимо от мнения Президента. Либо его невозможно узнать, например при коме, либо при наличии сознания можно спросить Президента о его мнении и он способен что-то ответить, однако это при реальном состоянии Президента не имеет решающего значения. Таким образом, в отличие от отставки личная воля Президента в данном случае объективно не может быть решающим фактором. Определяющим обстоятельством является заключение авторитетной медицинской комиссии о стойкой и необратимой неспособности по состоянию здоровья осуществления Президентом принадлежащих ему полномочий.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 июля 2000 г. по делу о толковании ст. 91 и ч. 2 ст. 92 Конституции РФ отметил: "Досрочное прекращение исполнения Президентом
Российской Федерации своих полномочий в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия требует особой процедуры с целью объективного установления фактической невозможности для Президента Российской Федерации в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер, принимать решения, вытекающие из его конституционных полномочий, либо иным образом осуществлять свои полномочия в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации. В таком случае - в силу экстраординарного характера рассматриваемого основания -
волеизъявление
Президента Российской Федерации может не являться обязательной предпосылкой
досрочного прекращения его полномочий
(выделено мной. - С.А.). По смыслу части 2 статьи 92
Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с частями 1 и 3 той же статьи и частью 1 статьи 93, приведение в действие указанной процедуры допустимо лишь при исчерпании всех иных возможностей, связанных с временным неисполнением Президентом Российской Федерации своих полномочий или добровольной его отставкой".
4. Отрешение от должности
Президент согласно ст. 93 Конституции РФ может быть отрешен от должности Советом
Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. В регламентах палат определена процедура рассмотрения вопроса. Более подробно она раскрыта в разд. VIII настоящего