Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
373/543
вопрос о снятии закона с дальнейшего рассмотрения, постановление на этот счет принимается большинством голосов от общего числа депутатов Думы; если же палата не соглашается с предложением ответственного комитета о снятии закона с дальнейшего рассмотрения, тогда председательствующий ставит на голосование палаты вопрос о принятии закона в ранее принятой
Думой редакции - для этого требуется не менее двух третей голосов депутатов. На деле, конечно, палата пытается найти взаимопонимание с Советом Федерации. Поэтому Регламент Думы определяет: если Совет Федерации отклонил федеральный закон и не предложил Государственной
Думе создать согласительную комиссию, то ответственный комитет может запросить у Совета
Федерации предварительное согласие на создание такой комиссии. Если Совет Федерации предложил Думе создать согласительную комиссию либо дал предварительное согласие на ее создание, ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления Думы о создании согласительной комиссии. В проекте постановления указывается срок работы в составе согласительной комиссии избранных в нее депутатов Думы. И лишь если Совет Федерации не предложил Государственной Думе создать согласительную комиссию и не дал предварительного согласия на ее создание, ответственный комитет предлагает Думе одно из названных решений, т.е. согласиться с верхней палатой и снять закон с рассмотрения или преодолеть ее вето двумя третями голосов.
Большинством голосов от общего числа депутатов Дума принимает постановление о создании согласительной комиссии, об избрании в ее состав депутатов Думы и сопредседателя комиссии от Думы. Постановление направляется в Совет Федерации, а также Президенту, в
Правительство, если постановление палаты предусматривает приглашение их представителей.
Сопредседатель согласительной комиссии и другие ее члены образуют депутацию
Государственной Думы в этой комиссии. Она рассматривает каждое возражение Совета Федерации в отдельности, стремясь выработать единый текст федерального закона. Согласительная комиссия вправе принимать решение об изменении редакции отдельных статей федерального закона, в отношении которых не имелось возражений Совета Федерации, если такое изменение обусловлено новой редакцией статей федерального закона, выработанной на основе предложений Совета
Федерации, поддержанных комиссией. Решения комиссии принимаются раздельным голосованием депутации Думы и депутации Совета Федерации. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство членов каждой депутации. Решение принимается открытым голосованием, если иной порядок не установлен комиссией.
По итогам каждого заседания и по результатам своей работы согласительная комиссия составляет протокол и сопоставительную таблицу статей закона, в которые были внесены изменения. В указанной таблице содержатся предложения о преодолении разногласий. Мнения полномочных представителей Президента, Правительства в Государственной Думе и в Совете
Федерации, участвующих в заседании комиссии с правом совещательного голоса, фиксируются в протоколе отдельно по каждому принятому комиссией решению. До подписания заключительных протокола и сопоставительной таблицы федеральный закон в редакции согласительной комиссии направляется сопредседателем комиссии от Думы в Правовое управление Аппарата
Государственной Думы для проведения правовой и лингвистической экспертиз. Заключительные протокол и сопоставительная таблица подписываются сопредседателями комиссии от Совета
Федерации и от Думы.
Федеральный закон в редакции согласительной комиссии, завизированный сопредседателями комиссии от Государственной Думы и от Совета Федерации, а также заключительные протокол, сопоставительная таблица и заключение Правового управления
Аппарата Государственной Думы вносятся на повторное рассмотрение Думы сопредседателем согласительной комиссии от Думы.
Если депутациями не преодолено разногласие хотя бы по одному возражению Совета
Федерации, согласительная комиссия принимает решение о прекращении дальнейшей работы, которое подписывается сопредседателями согласительной комиссии от Государственной Думы и от
Совета Федерации и направляется в ответственный комитет со стороны Государственной Думы.
Последний информирует Думу об итогах работы согласительной комиссии и вносит на

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
374/543
рассмотрение палаты проект постановления Думы, в котором предлагает Думе одно из названных решений, т.е. либо снять закон с рассмотрения, либо принять его не менее чем двумя третями голосов.
Если установленный срок деятельности согласительной комиссии истек, а работа депутаций по преодолению разногласий не завершена, то либо работа согласительной комиссии продлевается, либо палата принимает одно из названных выше решений.
При рассмотрении федерального закона в редакции согласительной комиссии с докладом выступает сопредседатель комиссии от Государственной Думы. Федеральный закон в редакции согласительной комиссии считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Думы.
В этом случае Совет Федерации своим постановлением (также большинством голосов от общего числа членов палаты) одобряет новую редакцию закона.
Если же федеральный закон в редакции согласительной комиссии не набрал необходимого для принятия числа голосов, председательствующий на заседании Государственной Думы ставит на голосование палаты вопрос о принятии его в ранее принятой Думой редакции (т.е. двумя третями голосов от общего числа депутатов). То же самое придется делать Государственной Думе и в случае неодобрения Советом Федерации новой редакции закона, поступившей из Думы. Если предложение о принятии федерального закона, отклоненного Советом Федерации, в ранее принятой Государственной Думой редакции при голосовании не набрало необходимого числа голосов, закон считается отклоненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит. Результат голосования оформляется постановлением Думы.
Как говорилось ранее, одобренный Советом Федерации закон направляется Председателем палаты Президенту для подписания и официального опубликования. И в том случае, когда Совет
Федерации не стал рассматривать закон в 14-дневный срок, по его окончании Председатель Совета
Федерации направляет федеральный закон Президенту для подписания и обнародования. Если федеральный закон принят Государственной Думой не менее чем двумя третями голосов в прежней редакции в порядке преодоления позиции Совета Федерации, принятый в таком порядке федеральный закон направляется Президенту РФ Председателем Государственной Думы.
8. Подписание и обнародование закона Президентом Российской Федерации
В соответствии с Конституцией РФ (ст. 107) Президент РФ в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его.
Федеральный закон от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального
Собрания" позволяет сделать вывод о том, что есть несколько понятий, характерных для данной стадии законодательного процесса:
- подписание акта: Президент РФ должен поставить свою подпись (роспись) под текстом - напротив своих инициалов и фамилии (но никак не над текстом). Ничего более здесь не может быть, дата подписания проставляется в документе, хотя было бы лучше, если бы Президент РФ ставил ее рядом со своей подписью или ниже ее;
- официальное опубликование. Согласно ст. 4 Закона в изначальной редакции официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты
Федерального Собрания считалась первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации". Но новеллами от 21 октября 2011 г. и 25 декабря 2012 г. в ст. 4 добавлены слова "или первое размещение
(опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru)";
- обнародование. Это понятие можно толковать на основании ч. 2 ст. 5 названного Закона, где записано: "Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат
Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях,
а также доведены
до всеобщего сведения (обнародованы)
по телевидению и радио, разосланы государственным

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
375/543
органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме" (выделения в цитатах мои. - С.А.).
Других понятий в Конституции и указанном Законе нет. В литературе зачастую используется понятие "промульгация". Одни дают ему самое узкое толкование: это всего лишь подписание закона главой государства; другие чуть расширяют его: это подписание закона и его опубликование (обнародование); третьи идут дальше и объединяют понятием "промульгация" все действия: поступление закона Президенту, подписание закона, опубликование закона в официальном издании, обнародование иными средствами. Но все-таки наше законодательство это понятие не применяет.
Нельзя сказать, что у нас полная ясность с используемой терминологией. Так, в интерпретациях термина "обнародование" нельзя оставить без внимания положение Закона о том, что это доведение сведений об акте иными средствами по сравнению с официальным опубликованием. Следовательно, положение Конституции о том, что Президент обнародует законы, в Законе понимается расширительно: глава государства обеспечивает прежде всего их официальную публикацию и, помимо этого, может обнародовать их иными способами. Не у всех именно такое толкование конституционного термина "обнародование"; например, Совет
Федерации функцию Президента по обнародованию закона прямо связывает как раз с официальным опубликованием акта - в Регламенте Совета Федерации (ст. 110) говорится о направлении палатой закона Президенту для подписания и официального опубликования.
При прежних технических возможностях "опубликование" нельзя было толковать иначе как публикацию текста акта в печатном издании, какими были и остаются названные в Законе "Российская газета", "Парламентская газета" и "Собрание законодательства Российской
Федерации". А имевшиеся технические средства (радио, телевидение и т.п.) публикацию заменить не могли, лишь дополняли ее. Кстати, в ситуации, которая ранее упоминалась в нашем курсе, - когда Президент РФ Указом от 20 марта 1993 г. объявил о введении особого порядка управления страной, а содержание Указа довел до сведения россиян вечером того же дня в своем телевизионном выступлении (т.е. обнародовал Указ!), и его действия отрицательно были оценены руководством Верховного Совета РФ и Конституционным Судом РФ - именно текст в письменной публикации 23 марта 1993 г., сильно поправленный, был преподнесен Президентом и его сторонниками как официальный текст Указа.
Технические возможности наших дней отразились в дополнении Закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" положениями от 21 октября 2011 г., согласно которым "Официальный интернет-портал правовой информации" (www.pravo.gov.ru) является сетевым изданием и входит в государственную систему правовой информации, функционирование которой обеспечивает федеральный орган исполнительной власти в области государственной охраны (в редакции от 1 июля 2017 г.). На "Официальном интернет-портале правовой информации"
(www.pravo.gov.ru) размещаются (опубликовываются) федеральные конституционные законы, федеральные законы, международные договоры, вступившие в силу для Российской Федерации, и международные договоры, которые временно применяются Российской Федерацией (за исключением договоров межведомственного характера), акты палат Федерального Собрания, принятые по вопросам, отнесенным к ведению палат, указы и распоряжения Президента РФ, постановления Конституционного Суда РФ, определения Конституционного Суда РФ о разъяснении постановлений Конституционного Суда РФ, а также иные решения Конституционного
Суда РФ, которыми предусмотрен такой порядок размещения (опубликования).
Конечно, сразу возникает вопрос: насколько оправданно считать размещение акта на интернет-сайте его официальным опубликованием? Это ведь имеет прямое значение для начала отсчета сроков по вступлению акта в действие.
Названный Закон различает несколько дат и сроков.
Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции (ч. 1 ст. 2 названного Закона). Эта формулировка исходит из того, что по
Конституции законы "принимает" Государственная Дума, а Совет Федерации их только "одобряет".

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
376/543
Однако до окончательного принятия мы все-таки имеем дело еще не с законом, а с его проектом.
Конечно, при преодолении Думой вето верхней палаты в законе действительно указан этот день как дата его принятия. Но если процесс идет "мирно", в законе указаны две даты - принятия
Государственной Думой и одобрения Советом Федерации.
Датой принятия федерального конституционного закона считается день его одобрения палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией РФ (ч. 2 ст. 2). Эта формула не ясна. Ведь федеральный конституционный закон принимается каждой палатой не в один день, а в разное время*(40). И выходит, что у закона есть не день, как говорит Закон, а "дни" принятия.
Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после подписания Президентом. Акты палат Федерального
Собрания публикуются не позднее 10 дней после дня принятия. Международные договоры РФ, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.
Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального
Собрания вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления в силу.
Итак, применительно к закону РФ приходится различать пять дат: принятие Думой, одобрение Советом Федерации, подписание Президентом, официальное опубликование, вступление в силу. Для простого гражданина важнейшей является последняя дата - день вступления закона в силу. На практике датой акта чаще всего считают день его подписания Президентом.
9. Отклонение федерального закона Президентом Российской Федерации (вето Президента).
Повторное рассмотрение палатами отклоненного закона
Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, Государственная Дума и Совет Федерации в установленном порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа сенаторов РФ и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию.
Отклонение федерального закона Президентом в литературе называют "президентское вето".
В федеральном законодательстве термин "вето" не используется, но на практике весьма распространен. Как известно, различаются абсолютное и относительное (отлагательное) вето. При абсолютном вето отклонение главой государства закона означает, что акт не будет принят. При относительном (отлагательном) вето закон повторно рассматривается парламентом (палатами парламента) и принимается либо с учетом предложенных главой государства поправок, либо в прежней редакции, но в последнем случае не простым, а квалифицированным большинством голосов парламента, его палат, т.е. глава государства вправе задержать (отложить) на какое-то время принятие закона, но парламент может настоять на его принятии.
Вето Президента - средство прежде всего стратегическое, перспектива (угроза) его применения является сдерживающим фактором для палат Федерального Собрания, заставляющим их не допускать недостатков в принимаемых законах*(41). Президент должен прежде всего исходить из общегосударственных интересов, способствовать сбалансированности системы разделения властей, эффективному взаимодействию всех государственных органов*(42).
Причин президентского вето много: одни являются сугубо политическими и социально-экономическими, связанными с разным пониманием Президентом и парламентом направлений развития государства, общества, власти и экономики, другие носят в формальном плане более правовой характер - противоречие акта или отдельных его положений Конституции, несогласованность принимаемого закона и действующих законов, противоречие (несоответствие)

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
377/543
закона общепринятым нормам международного права и т.д. Причины могут быть сугубо экономическими, например материальная необеспеченность закона. Президент вправе исходить также из недостаточного отражения в законе заслуживающих внимания возражений Совета
Федерации, субъектов РФ и других субъектов права законодательной инициативы. Наконец, причины могут быть и формально-правовыми - отсутствие заключения Правительства, плохое качество текста.
Во всех случаях отклонение закона Президент должен четко обосновать. Как указал
Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. о толковании ст. 107 Конституции
РФ, Президент обязан указать мотивы отклонения закона и не может вернуть его без рассмотрения.
С учетом ч. 3 ст. 107 Конституции РФ возможны разные варианты последствий президентского вето:
- обе палаты настаивают на ранее принятом тексте закона без изменений, и тогда при повторном голосовании необходимо не менее двух третей голосов в каждой палате; если хотя бы в одной из палат требуемый результат не достигнут, закон считается непринятым;
- палаты принимают предложения Президента по изменению текста закона, тогда им достаточно простого большинства голосов в каждой;
- палаты готовы к частичному учету предложений Президента (согласовывая с ним свои замечания), в результате каждая палата вновь соответственно принимает, одобряет федеральный закон простым большинством, а Президент решает - согласиться с исправленным вариантом либо вновь отклонить его;
- Государственная Дума преодолевает вето Президента двумя третями голосов (т.е. настаивает на ранее принятой редакции закона), а Совет Федерации приемлет предложения
Президента по изменению текста закона и не настаивает на прежней редакции, тогда закон не будет принят;
- Государственная Дума принимает предложения Президента простым большинством голосов, а Совет Федерации с предложениями не согласен и готов по прежней редакции закона преодолеть вето двумя третями голосов;
- Президент считает нецелесообразным принятие закона, и одна из палат с ним согласилась - закон считается непринятым;
- одна из палат пришла к решению разрабатывать и принимать закон в новой редакции, тогда законодательный процесс начинается заново с Думы.
Вето Президента не останавливает законодательный процесс, а лишь добавляет в него стадию поиска такого варианта текста закона, который бы устраивал всех трех участников:
Государственную Думу, Совет Федерации и Президента.
Регламент Государственной Думы (ст. 134) гласит, что федеральный закон, отклоненный
Президентом, передается Советом палаты в ответственный комитет, который в течение 10 дней рассматривает мотивы решения Президента об отклонении федерального закона. По итогам рассмотрения комитет вносит на рассмотрение Думы проект постановления, в котором может предложить палате одно из следующих решений: а) согласиться с решением Президента об отклонении федерального закона и снять его с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой; б) принять федеральный закон в редакции Президента; в) создать по предложению либо с предварительного согласия Президента специальную комиссию для выработки согласованного текста закона с учетом предложений Президента; г) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.
Повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом, начинается с выступления полномочного представителя Президента РФ в Государственной Думе либо иного официального представителя Президента. Затем выступает представитель ответственного комитета и по предложению ответственного комитета принимается одно из перечисленных выше решений.
При этом постановления Государственной Думы о согласии с решением Президента об отклонении федерального закона и снятии его с дальнейшего рассмотрения принимается большинством голосов от общего числа депутатов Думы. Решение о принятии федерального закона в редакции
Президента принимается также большинством голосов от общего числа депутатов Думы; принятый