Файл: Модуль государственноеуправлениеиинформационные технологи 1.pdf

22
Едва ли кто-то будет спорить с тем, что список действительно отражает «хорошие» качества государственного управления. Эти ценности разделяются населением развитых зарубежных демократий и в общем и целом реализуются в государственном управлении этих стран.
Российская ситуация отстает от лучших мировых практик. Проиллюстрируем это расчетами, проведенными Всемирным банком по его собственной методике оценки качества государственного управления, близкой к методике ООН - Worldwide
Governance Indicators
20
(ранее известной как GRICS: Governance Research Indicator
Country Snapshot
21
). Цифры в таблице показывают, что, по мнению Всемирного банка, на 2006 год Россия относилась к трети стран с наименее качественным государственным управлением.
Табл. 1. Положение России в рейтинге качества государственного управления,
составленного Всемирным банком
Индикаторыкачествагосударственного управления (2006 г)
% стран, гдеситуация хуже, чемвРФ
Участие и подотчетность
24.0
Политическая стабильность
23.6
Эффективность государства
37.9
Качество регулирования
33.7
Верховенство права
19.0
Контроль за коррупцией
24.3
(Источник:
http://info.worldbank.org/governance/wgi2007/sc_country.asp
)
Другой достаточно популярной методикой является Индекс конкурентоспособности роста (The Global Competitiveness Index
22
), поддерживаемый Всемирным экономическим форумом (World Economic Forum
23
) и включающий оценку качества общественных институтов.
Впервые этот индекс был построен в 2002 году. С 2006 года он включает 9 компонентов, среди которых состояние общественных институтов, экспертно оцениваемое по таким параметрам как обеспечение права собственности, состояние этики и уровень коррупции, неправомерное воздействие (фаворитизм и проч.), эффективность правительства. Эффективность правительства анализируется с точки зрения наличия нерациональных бюджетных расходов, бюрократических барьеров ведения бизнеса и проч. Все эти параметры относятся к базовым условиям обеспечения экономического роста.
Индекс охватывает 125 стран и строится на основе открытых отчетных данных и экспертных опросов, проводимых экспертами Всемирного экономического форума.
20
http://info.worldbank.org/governance/wgi2007/home.htm
21
http://info.worldbank.org/governance/kkz2004/sc_country.asp
22
http://www.weforum.org/en/initiatives/gcp/Global%20Competitiveness%20Report/index.htm
23
http://www.weforum.org/en/index.htm

23
Существуют методики, ориентированные на оценку конкретных проблем качества государственного управления. Одна из них - Индекс восприятия коррупции
(Corruption Perceptions Index
24
), расчитываемый международной организацией
Transparency International
25
, определяется на основе опросов и экспертных оценок ежегодно с 1995 года. К 2006 году этот индекс оценивал более 150 стран.
Индекс восприятия коррупции - составной индекс, базирующийся на данных 17 различных опросов и исследований, проведенных 13 независимыми организациями среди предпринимателей и местных аналитиков, включая опросы населения страны
(как ее граждан, так и иностранцев).
Transparency International концентрирует внимание на коррупции в государственном секторе и определяет коррупцию как злоупотребление служебным положением в целях личной выгоды. Исследования, используемые
Transparency International при составлении индекса восприятия коррупции, в основном содержат вопросы, касающиеся злоупотребления властью.
Нужно подчеркнуть, что индекс корректно назван «индексом восприятия коррупции», т.е. субъективного мнения о ней людей, поскольку объективно (т.е. прямым наблюдением) измерить коррупцию невозможно. Его величина напрямую не связана с наличием или отсутствием антикоррупционных программ. Зачастую восприятие коррупции оказывается выше в странах, где с ней открыто борются, а не в тех, где о ней предпочитают умалчивать. Кроме того, один и тот же уровень коррупции может по-разному восприниматься в зависимости от законодательства, традиций, культуры, этики государственной службы.
Индекс экономической свободы (Index of Economic Freedom
26
) был разработан
Фондом Наследия (Heritage Foundation
27
) в 1995 году. Как известно, Фонд
Наследия отстаивает ценности свободного предпринимательства и невмешательства государства в жизнь общества. Поэтому ранжирование стран по уровню экономической свободы проводится в соответствии с экспертно оцененной степенью государственного принуждения и ограничений на ведение бизнеса. Чем больше экономической свободы, тем лучше государство. Экономическая свобода рассматривается по таким направлениям как величина государственных расходов в
ВВП и налоговое бремя, коррупция в сферах регулирования экономики и размеры черного рынка, масштабы государственного контроля и соблюдение прав собственности, состояние судебной системы. При подготовке индекса используется различная информация - от официальных государственных отчетов до публикаций некоммерческих организаций, социологических и экспертных опросов.
Эти и подобные индексы базируются на экспертных оценках и дают сравнительную характеристику различных сторон функционирования государственных систем. Они не предназначены для принятия управленческих решений, но сигнализируют о наличии проблем в той или иной области.
24
http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi
25
http://www.transparency.org/
26
http://www.heritage.org/research/features/index/
27
http://www.heritage.org

24
Например, значение этих индексов для России говорит о том, что институты исполнительной власти требует серьезной модернизации. Причем последние годы, несмотря на реформы, сохраняется негативная динамика этих индексов. Так, по индексу конкурентоспособности экономического роста, рассчитываемому
Всемирным экономическим форумом, Россия в 2006 году по сравнению с 2005 годом переместилась с 62 на 53 место в рейтинге 127 стран. При этом по одному из компонентов индекса – качеству общественных институтов, отражающему защиту прав собственности, эффективность правительства, распространенность коррупции, уровень безопасности и вмешательства в дела бизнеса, Россия оказалась на 114 месте, впервые уступив Украине (104) и Казахстану (75).
1.2.1.5. Критерииоценкикачествагосударственного
управления: российскийопыт
Наиболее общие оценки состояния исполнительной власти периодически даются
Президентом Российской Федерации в документах и выступлениях, в частности, в ежегодных Посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации
28
В решениях Правительства также дается анализ состояния исполнительной власти, исходя из которого определяются направления ее развития.Помимо качественных политических оценок, в последнее время накопился инструментарий для формализованного измерения и анализа институтов исполнительной власти
Так, с 2005 года стали проводиться оценки достижения запланированных целей и показателей реализации политики в той или иной сфере государственного регулирования. Отчеты о достижении целей и показателей, утвержденных в докладах о результатах и основных направлениях деятельности федеральных органов исполнительной власти (так называемых ДРОНДах), в определенной степени могут служить характеристикой успешности политики, реализуемой ведомствами.
Несмотря на недостатки этого инструмента, он уже начинает выполнять одну из главных своих задач - формирует область и формат диалога между правительством и ведомствами, а также правила, по которым этот диалог ведется. В ходе такого диалога зачастую выясняется, что ведомство, взявшее на себя обязательства, выраженные в показателях результата, неспособно их обеспечить, поскольку они находятся вне сферы его влияния. В других случаях, оказывается, что выбранные ведомством показатели занижены, или не имеют отношения к планам правительства. В-третьих, оказывается, что некоторые плановые задания не обеспечены ресурсами. Все это дает основания для обсуждения ситуации, корректировки целей деятельности органа исполнительной власти и методов их достижения.
Наряду с оценкой конечных результатов деятельности (политики) возникла потребность в непосредственной оценке состояние систем управления. Это связано
28
Например, в 2007 году: http://www.kremlin.ru/appears/2007/04/26/1156_type63372type63374type82634_125339.shtml в 2006 году: http://www.kremlin.ru/appears/2006/05/10/1357_type63372type63374type82634_105546.shtml

25 прежде всего с реформами исполнительной власти, непосредственной целью которых является совершенствование управленческих процессов.
Процессные критерии впервые были использованы при реализации реформы региональных финансов, а затем при проведении с 2005 года экспериментов по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты. В последнем случае оценка качества финансового менеджмента проводилась на основе таких критериев, как соблюдение установленных финансовых процедур, наличие механизмов предотвращения образования задолженности, стимулирования экономии бюджетных средств, системы учета результатов, эффективной и прозрачной системы государственных закупок. Все эти критерии не имеют прямого отношения к оценке конечного эффекта, но создают необходимые условия для его обеспечения.
Существует также методика оценки непосредственных результатов административной реформы, в которой акцент делается на уровень развития организации, широту и комплексность внедрения новых механизмов управления, установленных в Концепции административной реформы. Такой подход позволяет измерить темпы намеченных преобразований и достигнутые успехи, а также выработать критерии оценки проектов и распределения средств на их реализацию.
Кроме того, определение критериев в соответствии с основными целями и задачами административной реформы позволяет формировать рейтинги успешности ее реализации, создать основу для сравнения и соревнования органов исполнительной власти и администраций субъектов федерации.
Оценка состояния государственного управления с точки зрения основных направлений административной реформы, зафиксированных в Концепции административной реформы, конечно, является несколько однобокой, не в полной мере учитывающей прогресс, достигнутый при реформировании системы государственной службы, управления бюджетом, по другим важным направлениям. Однако такая фокусировка позволяла использовать оценки в целях управления именно этой реформой.
Система оценки состояния систем управления рассматривает три сферы госуправления:
• Ориентированность систем управления на результат - качество организации и комплексность процессов целеполагания, планирования, бюджетирования.
• Внутренняя организация деятельности - упорядоченность выполнения функций и полномочий, возложенных на органы исполнительной власти субъектов РФ.
• Взаимодействие с потребителями государственных услуг - информационная открытость, технологическая и процедурная оптимизация органов исполнительной власти, позволяющие снижать гражданам и организациям издержки взаимодействия с исполнительной властью.

26
1.2.1.6. Противоречивостькритериевкачествагосуправления
Если кому-нибудь пришлось составлять свой список, аналогичный списку ООН или Всемирного банка, то не исключено, что он выделил бы другие ценностные приоритеты. Все качества не могут быть одинаково важны, обычно одними из них приходится жертвовать в пользу других.
Например, как насчет ценности состязательность? Кто-то мог бы считать, что она должна быть как можно более последовательно реализована как при судебных разбирательствах, так и при рассмотрении дел государственным контролем и надзором.
Кто-то мог бы отметить ценность представительности – состав Федерального
Собрания РФ, а возможно и органов исполнительной власти, должен отражать структуру населения?
Также в России многие могли бы поднять в рейтинге ценностей стабильность,
надежность и безопасность. Но снова проявляется противоречие. На деле оказывается, что призыв к стабильности, надежности и безопасности влечет за собой дублирование технических и управленческих систем (это позволяет быстро восстановить нормальную деятельность в случае возникновения нештатных обстоятельств), большую раздробленность органов власти (минимизируется риск
«системной ошибки»), наращивание технических и людских ресурсов. Это требует дополнительного финансирования, например, через рост налогов, что в свою очередь окажется непопулярной «ценностью», причем именно у тех людей, кто призывал к безопасности.
Другими словами, у разных людей существуют разные представления о том, что ставить во главу угла при оценке качества государственных решений и их воплощения. Хуже того, у одного и того же человека в разных ситуациях могут быть разные точки зрения об этом.
При этом плохое воплощение плохих с точки зрения человека решений свидетельствует о более высоком качестве управления, чем превосходная реализация вредных для него решений. Другой человек, который с тем же самым решением согласен, напротив сочтет проблемой плохое его воплощение.
Таким образом, любые решения и их воплощения могут быть признаны как качественными, так и некачественными людьми с разной системой ценностей.
При покупке мобильного телефона эта проблема решается сравнительно просто – всеми признается, что каждый человек имеет право сам принять решение и выбрать тот телефон, который в наибольшей степени соответствует его представлениям о качестве. Кому же принадлежит аналогичное право принимать решение в государстве?