Файл: Модуль государственноеуправлениеиинформационные технологи 1.pdf

33 правительственной власти между тремя ветвями, спасти народ от автократии».
1.2.3.6. Конфликтинтересоввгосударственномуправлении
В то же время позиционный конфликт может стать серьезной проблемой, если он принимает форму конфликта интересов, когда конкурирующие ценности сталкиваются в одном структурном подразделении организации или даже становятся конкурирующими требованиями к одному и тому же лицу. Тогда реализация некоторых важных для организации ценностей может оказаться под угрозой вследствие неадекватного выполнения работниками своих функций.
Поэтому как в коммерческом, так и в государственном секторе следует избегать конфликта интересов, «разводя» конфликтующие (противоречивые) ценности по различным, не влияющим друг на друга подразделениям. В коммерческом секторе это, например, реализуется путем установления «китайских стен» между консалтинговой и аудиторской деятельностью, а в государстве – при помощи разделения властей или организационного обособления деятельности министерств.

34 свои действия.
1.2.3.8. Трисистемыценностейиструктураорганов
исполнительнойвласти
Сравним теперь российскую модель смешанного государства с «чистой» моделью разделения властей. Основное отличие окажется в том, что в России органы исполнительной власти реализуют не только «исполнительские» функции, но и функции, относящиеся к другим ветвям власти – законодательной и судебной. Так, основной поток законодательства готовится не Федеральным Собранием РФ, а правительственными ведомствами при помощи внешних подрядчиков. Ведомства также активно занимаются квазисудебной деятельностью – выдают предписания по прекращению нарушений законодательства, накладывают штрафы.
Очевидно, что возложение на Правительство РФ стольких функций создает на разных уровнях управления конфликты интересов подобные тем, что мы рассматривали ранее для государства в целом. Нормотворческая деятельность конфликтует с контрольно-надзорной, контрольно-надзорная – с хозяйственной, деятельность по охране прав граждан – с деятельностью по ограничению этих прав в рамках социальной и промышленной политики и т.д.
Снятие конфликта интересов и создание позиционного конфликта – универсальный способ улучшить качество управления государством, позволив различным подразделениям сосредоточиться на воплощении в своей деятельности непротиворечивых ценностей.

35
1.2: Лекция 1.2. Государствоикачествогосударственного управления (продолжение)
Нормативное обеспечение информатизации.
Прозрачность и подотчетность.
Учет и раскрытие информации.
Основные принципы ведения государственного учета.
1.2.4. Информационныетехнологиивгосуправлении
Сегодня в российской государственной информатизации наблюдается определенный парадокс: компьютеров становится все больше, однако показатели качества государственного управления падают. Чиновники, в том числе и очень высокого уровня, докладывают о том, что тот или иной проект или программа
«позволил сократить расходы на…». Сумма может быть любой, т.к. критерии и методики ее оценки не прозрачны. При этом, кроме информатизации есть много других статей государственных затрат, которые могут дать видимый и политически значимый результат и отобрать у нее кусок бюджетного пирога.
Более того, если не будет найдено объяснение, почему информатизация не демонстрирует наглядной отдачи (особенно в случае, если наполнение бюджета столкнется с трудностями), на информатизацию как на процесс могут перестать давать деньги, задумавшись о результате.
Какой результат информатизации следует считать значимым? Согласно введенным в лекции определениям, значимым следует считать то, что повышает качество государственного управления, которое, в свою очередь, может быть измерено с помощью набора критериев.
Ключевой тезис, который раскрывается в этой лекции, состоит в том, что недостаточная эффективность информатизации вызвана неправильной постановкой задачи в проектах информатизации. Чаще всего ИТ-проекты направлены на перевод в электронную форму тех или иных административных процедур. Это повышает удобство государственных служащих, но не затрагивает внешние проявления их деятельности: сроки согласования документов или принятия решения, удовлетворенность граждан и организации. При этом финансовая эффективность деятельности госаппарата, по которой любят отчитываться чиновники, возможно, одно из последних по важности полезных проявлений информатизации.
Очевидно, что качественное государственное управление может обеспечить не столько компьютеризация как таковая, сколько сопутствующее изменение законодательства, административных процедур и практики, прежде всего в сфере информационного законодательства.
В пользу этого свидетельствуют следующие аргументы:
• полное и безопасное для граждан использование возможностей компьютеров требует законодательных изменений;
• большая часть этих изменений была бы актуальна в России даже в том

36 случае, если бы компьютеры не надо было бы внедрять.
Другими словами, компьютеры играют роль топора в приготовлении каши. Они могут являться поводом произвести необходимые изменения, но не являются их первопричиной.
1.2.4.1. Информатизациягосударственногоуправленияиновые
риски
Широкое применение компьютеров в государственном управлении способно принести благо гражданам. Оно же создает и некоторые риски. Получив дополнительные технические средства, правительство приобретает возможность использовать их для упрочения контроля над гражданами.
С одной стороны, известно, что основания для этого опасения весьма шатки. В конечном счете дело не в компьютерах, а в том, в соответствии с какими ценностями люди их используют. С другой, если вспомнить, например, что в
России более 90 % радиочастотного спектра принадлежит военным и органам власти, возможность асимметричного использования технологий не представляется такой уж нереалистичной.
О каких опасностях идет речь? Прежде всего государство
36
получает дополнительные возможности по сбору и обработке информации о гражданах.
Компьютерные архивы позволяют не просто вместить намного больше, чем бумажные. Они также позволяют намного легче получать доступ к имеющейся информации и, следовательно, позволяют проще ее использовать, например,
избирательно. Конечно, эти возможности получает не только государство, но только оно обладает правами и средствами принуждения. А если ружье висит на стене, оно когда-нибудь выстрелит: если информация собирается, то рано или поздно на ее основе произойдет вмешательство в деятельность гражданина, причем вмешательство может произвести как государство, так и отдельно взятые государственные служащие или близкие к ним люди, получившие доступ к этим данным.
Есть и другая опасность. Хранящаяся государством база данных с конфиденциальными сведениями о гражданах рано или поздно может оказаться у злоумышленников. Здесь можно вспомнить о утечках из Банка России базы данных
«Банковские проводки РКЦ»
37
, торговле милицейскими базами данных и т.п.
Наконец, имеет смысл обратить внимание на то, что без специальных мер электронный документ изменить легче, чем бумажный, и его подмену сложнее обнаружить. Если у Оруэлла уточняемые согласно текущей «линии партии» газеты было необходимо отпечатывать заново, а старые экземпляры сжигать, то во времена электронной информации исчезает нужда даже в этом.
36
Неправильно полагать, что «государство» – это целостный институт с однозначно определенными интересами. Помимо разделения властей и реализации ими различных ценностей (см. ч. 1 лекции), в государственном секторе всегда существуют группы с разнонаправленными интересами, выступающие в конкретных ситуациях «от имени» государства.
37
http://www.lenta.ru/news/2005/03/30/pirates/

37
1.2.4.2. Нормативнаяподдержкакомпьютеризации
Принимая во внимание, что документы государства обычно отражают
(устанавливают или подтверждают) чьи-либо права или исполнение обязанностей, использование электронных документов без нормативной (и забегая вперед, технологической, см. лекцию 2.2) поддержки может создавать условия для произвольного лишения прав.
Таким образом, нормативное обеспечение автоматизированных административных процессов должно состоять не только из актов самого верхнего уровня, определяющих базовые права и обязанности, но и более детальные нормативные документы, устанавливающие специфику реализации обязанностей государственных служащих при выполнении своих обязанностей.
Вводя в действие новую автоматизированную систему госслужащие должны позаботиться не только о наличии правовых оснований для ее использования в соответствующих административных процессах (хотя и это весьма важно), но и обеспечить подготовку и утверждение нормативных требований к конкретным способом и параметрам исполнения этих процессов.
Более подробно об установлении отдельных нормативных требований можно узнать из материала лекции 2.5.
Существуют и другие причины, из-за которых полное использование потенциала компьютеров в государственном управлении требует развития нормативной базы.
Одна причина касается эффективности на операционном уровне (насколько дешево реализуется конкретная операция или процесс), другая – эффективности на уровне
целеполагания (насколько вообще оправдана реализация данной административной процедуры).
1.2.4.3. Операционнаяэффективностьиспользования
информационныхтехнологий
Использование ИТ в частном секторе во многом обусловлено тем, что ИТ позволяют сократить издержки. Это преимущество остается действенным и в случае государственного сектора, однако с существенной оговоркой.
Государственные органы в основном собирают и хранят информацию не в хозяйственных целях, а для правоприменительной деятельности (установления прав и обязанностей различных субъектов правоотношений). Пригодность информации для такого использования определяется ее юридической значимостью
(применимостью электронных данных для установления или подтверждения прав).
Поэтому если законодательство не определяет порядок приобретения электронной информацией юридической значимости, государство будет вынуждено использовать электронные системы не вместо старых бумажных, а вместе с ними.
Одно это гарантирует рост издержек на содержание государственного аппарата, поскольку к существующей и никуда не девающейся бумажной инфраструктуре добавляется новая, электронная.
1.2.4.4. Административнаяэффективность
Что будет, если проблемы формальной юридической значимости решены
(необходимые законы приняты)? Означает ли это, что государственные органы автоматически получат отдачу от использования ИТ, аналогичную извлекаемой