Файл: Модуль государственноеуправлениеиинформационные технологи 1.pdf

38 частным сектором? Скорее всего, нет. Вероятность того, что ИТ будет использоваться ведомством для активности, само существование которой противоречит здравому смыслу, экономической целесообразности или интересам граждан намного выше, чем вероятность использования ИТ в компании для выполнения задач, которые не в интересах акционеров. Объяснить причины этого не сложно: компании, которые действуют против интересов акционеров, проигрывают более эффективным конкурентам и покидают рынок. Государству эта перспектива не грозит.
Другими словами, в государстве всегда присутствует существенная вероятность разнообразных неэффективностей на уровне целеполагания – рассогласование между правилами и действиями ведомств и интересами граждан, т.е. тех, кто является источником власти и ресурсов ведомств. Причиной тому не обязательно является злой умысел чиновника. Система государственной власти сама по себе плохо устойчива к такого рода рискам, и каждый без труда назовет примеры заведомо неэффективных правил, необъяснимых здравым смыслом (как правило, самым «разумным» объяснением станет «так сложилось»).
В лучшем случае неэффективность на уровне целеполагания приведет к тому, что
ИТ будут использовать для не самых значимых с точки зрения граждан целей. В худшем случае речь будет идти об использовании ИТ во вред гражданам.
1.2.4.5. Подотчетностьгосударственныхслужащихи
раскрытиеинформации
Перечислим коротко проблемы информатизации, которые сегодня в той или ином мере присущи почти всем автоматизированным административным процессам:
• неэффективность в целеполагании;
• дублирование электронных систем бумажными;
• легкость скрытного изменения электронных данных;
• опасность расширения сбора сведений о гражданах;
• риск утечки информации из органов власти.
Рассмотрим, какие решения могут быть использованы для смягчения проблем.
Ключом к решению проблемы эффективного целеполагания является обеспечение прозрачности и подотчетности деятельности должностных лиц:
• прозрачность направлена на снятие недоступности информации – граждане должны владеть информацией о ходе дел в государстве, чтобы принимать решение о применении мер ответственности;
• подотчетность направлена на решение проблемы ответственности – граждане должны иметь возможность по мере необходимости использовать по отношению к государственным служащим и политикам меры стимулирования – «кнут и пряник».
Без решения любой из этих проблем эффективное согласование интересов граждан и действующих от их имени государственных служащих невозможно. Нельзя наказывать и награждать государственных служащих, не зная результатов их деятельности. Бесполезно знать результаты, если нет возможности наказывать и

39 награждать.
Повышение прозрачности требует развития нормативной базы доступа к государственной информации
38
– в законодательстве должно быть определено, какая информация является информацией ограниченного доступа, а какая общедоступной. Следует предусмотреть порядок доступа в соответствии с этими категориями.
Базовым нормативным актов в этой сфере на конец 2007 года является
Постановление Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2003 г. № 98
«Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской
Федерации и федеральных органов исполнительной власти». Более подробно этот и другие нормативные акты рассмотрены в лекции 2.5
Повышение подотчетности требует учета действий, совершаемых государственными служащими с электронной информацией, обеспечение доступа к этой информации, обеспечение ее защищенности, неизменяемости и юридической значимости. В этом случае информация о реальном положении дел станет не просто доступна гражданам, но они смогут непосредственно использовать ее для обжалования или предоставления в качестве доказательства в суд.
1.2.5. Электронныйгосударственныйучеткакмеханизм повышениякачествагосударственногоуправления
Надлежащее ведение государством учета в рамках выполнения административных действий всегда являлось одной из важных и сложных задач. Качественная реализация учета во многом определяет и само качество административных процессов.
Специфика ведения учета в различных отраслях народного хозяйства, а также связанные с ней требования, отражены во многих системах нормативного регулирования. Тут можно вспомнить и бухгалтерский, и складской, и финансовый и пр. виды учета. Ведение кадастров земель и реестров объектов недвижимости также можно отнести к областям учета, регулируемым своей специальной нормативной базой.
Сегодня, когда информационные технологии проникают во все сферы государственного управления, мы являемся свидетелями появления совершенно новых электронных способов учета государственных данных. Несомненно, что для организации качественного учета электронных данных, а соответственно и связанных с ними административных процессов, необходимо формировать полноценную нормативную систему регулирования, позволяющую соблюдать все традиционные правовые нормы.
Создание института электронного учета является решением еще двух проблем. Во- первых, с обеспечением юридической значимости электронной информации исчезает необходимость дублирования электронных систем документооборота бумажными.
38
http://wiki.elrussia.ru/index.php/Законодательство_о_доступе_к_информации

40
Рис.4. Внедрение компьютеров без развития нормативной базы неэффективно
(Источник:
http://www.intuit.ru/department/office/od/5/03_24.jpg
)
Во-вторых, если юридически значимые действия государственных служащих
(порождающие правовые последствия) отражаются в системах электронного учета, то пропадает смысл «подмены» электронных документов – наряду с доступом к текущей редакции документа одновременно будет доступ и к предыдущим, как это реализовано, например, в статьях популярной электронной энциклопедии
«Википедии»
39
В существующей «бумажной» системе прохождение документа сопровождается не только подписью должностного лица, но и регистрацией в канцеляриях, заверением печатью, сохранением копий в архивах и т.д. Другими словами, задействуется ряд независимых друг от друга подразделений, что снижает вероятность злоупотреблений. Электронным формам учета требуются аналогичные организационные меры. Подробнее эти вопросы рассмотрены в лекциях 3.6 и 2.2.
1.2.5.1. Регулированиеправилиспользованиягосударственных
данных
Теоретически для ограничения сбора сведений о гражданах специального законодательства не нужно. Если жизнь граждан регулируется правовыми принципом «разрешено все, что прямо не запрещено», то деятельность должностных лиц регламентируется обратным образом: «запрещено все, что прямо не разрешено»
40
. Другими словами, у государственного служащего не должно быть выбора – собирать и хранить какую-то информацию или нет. Ответ на этот вопрос
39
См. закладку «история» в любой статье «Википедии», http://ru.wikipedia.org/
40
http://www.memorial.ru/docs/commdec.html

41 по умолчанию известен: не собирать и не хранить, если обратное не установлено законодательством. Другими словами, сбор государственными служащими данных, не предписанный нормативным актом, является противозаконным.
На практике для предотвращения возможных двусмысленностей в толковании норм права и установления норм ответственности за их нарушение, вероятно, требуется принятие специального нормативного акта, который бы определял, в каких именно случаях государство имеет право собирать информацию и какие процедуры должны быть выполнены до и в процессе этой деятельности.
Соответственно, не подпадающая под эти требования деятельность государственных служащих по сбору и хранению информации будет считаться неофициальной и незаконной – с соответствующими механизмами ответственности.
Наряду с другими последствиями официализация и урегулирование учета позволит уменьшить информационную асимметрию между государством и гражданами.
Неофициальной информации формально не существует, и граждане не могут ее даже запросить. Реально же электронные картотеки ведутся, и часто они (именно ввиду своей неофициальности) содержат много больше информации, чем дозволено законом.
Также информационное регулирование должно установить принцип целевого использования учетных данных, запрещая несанкционированное объединение информации из различных источников. Заметим, что эта мера одновременно снизит и риски, связанные с утечкой информации из государственных баз данных: чем меньше концентрация данных, тем меньше потери от случающихся утечек.
Подобное информационное регулирование широко используется в мире (см. лекцию 1.4).

42 задачи в условиях новых технологических условий?
1.2.5.3. Учетираскрытие: новоекачествогосударственного
управления
Решить поставленную в конце предыдущего параграфа проблему невозможно, если обращаться исключительно к проблеме смены технологий. Этот путь привел бы к воспроизведению в новых условиях малосущественных черт прошлого. К примеру, кто-либо решил «модернизировать» глашатая, подыскивая как можно более точные его замены сначала в бумажной реализации («бумажный глашатай»), а потом и в электронной. Если в исходной точке глашатай стоял на площади и предложение за предложением зачитывал указ, после чего покидал площадь, то «бумажный глашатай» состоял бы в комиксах с пошаговым изображением этой же процедуры.
Тогда «электронный глашатай» был бы реализован как видеофайл с записью стоящего на площади глашатая, который ставился бы на сервер на несколько минут и снимался бы с сервера после того, как файл был однажды проигран и, соответственно, информация оглашена.
Абсурдность этих решений очевидна. То, что на самом деле имеет значение, это ценности права и государственного управления. Пользователи не должны переводить «бумажную» деятельность в «электронную», а восстанавливать лежащие в основе «бумажной» деятельности принципы и ценности и подыскивать им адекватную «электронную» реализацию.
1.2.5.4. Основныепринципыгосударственногоучетаи
раскрытияинформации
В чем состоят эти принципы? Универсальных принципов немного:
1) информация, затрагивающая права и обязанности лиц, должна доводиться до их сведения (законы – до всех граждан, индивидуальные распоряжения – до конкретных исполнителей и т.д.);
2) ведение учета не должно быть сопряжено с конфликтом интересов
41
(никто не должен вести учет сведений, которые используются для оценки его деятельности);
3) резервирование (важная информация должна существовать в нескольких копиях).
Наряду с универсальными принципами в демократических правовых государствах приняты также следующие:
4) прямо не разрешенное – запрещено (во избежание нарушения прав граждан и несанкционированного расхода ресурсов государственные служащие должны исполнять предписания, а не действовать по своему усмотрению);
6) минимизация секретности (граждане имеют право на всю собираемую государством информацию, а все исключения из этого должны быть оформлено законодательно);
7) общедоступность несекретного (то, что не является секретным, является
41
http://wiki.elrussia.ru/index.php/Конфликт_интересов

43 общедоступным; не гражданин должен доказывать, что имеет право получить интересующий вид информации, а наоборот, государственный служащий должен доказать, что речь идет о секретных сведениях, которые по закону раскрывать нельзя);
8) минимизация сбора сведений (сбор и хранение государством информации о гражданах законодательно ограничены).
Важность приведенных принципов обусловлена всепроникающим характером учета в современном государстве и, соответственно, всеобщем спросе на его данные. Регистрация актов гражданского состояния, кадастровый учет земли и недвижимости, учет выданных лицензий, учет входящих и исходящих документов, учет виз исполнителей в процессах документооборота, учет и вычисление показателей результативности и эффективности в системе бюджетирования, персональный учет населения, учет адресных льгот – это лишь небольшая часть перечня систем государственного учета. С ведением того или иного вида учета связано выполнение большинства государственных функций и оказание всех государственных услуг.
Подробнее понятие и свойства государственного учета рассмотрены в лекции 2.1.
1.2.5.5. Связьпринциповучетаикачествагосударственного
управления
Теперь следует пояснить связь этих принципов с качеством государственного управления.
Универсальные принципы (принципы 1–3) обеспечивают управленческую деятельность в любом государстве – диктаторском или демократическом. Без их реализации государство наверняка столкнется с проблемой исполнительской дисциплины и недостатка объективной информации для принятия решений и последствиями этих проблем – низким качеством государственного управления.
Дополняющие их правовые принципы (принципы 4–7) основывается на предположении, что легитимным источником власти и, соответственно, мерилом качества государственного управления является именно народ, а не, допустим, монарх.
К положительным результатам повышения прозрачности (принципы 1, 5, 6) в демократическом государстве можно отнести:
• прозрачность повышает ответственность исполнительной власти, поскольку усиливается возможность контроля со стороны законодательной власти и общественности за качеством принимаемых решений и их исполнением;
• прозрачность создает предпосылки для контроля за целевым расходованием средств, сужает поле возможностей для коррупционных сделок и соглашений и, таким образом, способствует снижению коррупции. Борьба с коррупцией является, возможно, одной из самых главных целей институциализации прозрачности. Снижение уровня коррупции напрямую влияет на инвестиционную привлекательность страны или региона при том, что потери инвесторов от коррупции оцениваются как очень высокие;
• прозрачность создает условия для общественного обсуждения и позволяет