Файл: Модуль государственноеуправлениеиинформационные технологи 1.pdf

57
1.3.2.4. Необходимостьинфраструктуры, обеспечивающей
высокийуровеньдоверия
Рассмотрим некоторый условный федеральный закон, собственноручно подписанный Президентом России. Для того чтобы текст закона стал юридически значимым (действующим законом), подписи президента на нем недостаточно.
Простановка подписи Президентом является лишь одним из необходимых этапов процесса придания юридической значимости законопроекту, без любого из которых он не может превратиться в закон. В частности, текст должен быть одобрен Государственной Думой и Советом Федерации Федерального собрания
России, а также опубликован в «Российской газете». Реализация этих элементов будет фиксироваться системой делопроизводства. Документы при наличии необходимых формальных признаков будут регистрироваться канцеляриями, дата их регистрации попадет в специальный журнал, копии будут сохранены в архивах.
Благодаря наличию множества копий документа и следов от него, имеется возможность сравнить его разные версии и убедиться, что ни на каком этапе документ не был подменен. Бумажное делопроизводство довольно надежно справляется с рисками злоупотреблений.
Следует обратить внимание на то, что меры, о которых шла речь, не связаны со спецификой именно бумажных технологий, т.к. являются не технологическими, а организационными. Они направлены на предотвращение конфликтов интересов
(см. лекцию 1.2), когда один и тот же человек (организация) принимает решение о целесообразности принятия документа, его содержании и легитимности.
Описанные ранее организационные меры предосторожности не считаются излишними в существующем бумажном документообороте, а значит, нет оснований отказываться от них и при создании электронного. Именно поэтому одной лишь цифровой подписи (являющейся не более чем эквивалентом собственноручной подписи) для электронных форм взаимодействия недостаточно.
Подробно эти вопросы рассмотрены в лекции 2.2.
1.3.2.5. Минимизациявзаимодействийисбораинформации
Обеспечение быстрых и дешевых электронных взаимодействий – не лучший способ снизить бремя государства для граждан тогда, когда без взаимодействия можно вовсе обойтись. Поэтому при переводе бумажных взаимодействий в электронные следует убедиться в нужности данного шага. Например, действительно ли государство нуждается в получении определенной информации и имеет право ее собирать. (Другими словами, взаимодействие должно соответствовать мандату органа власти.)
В результате проверки необходимости учета (любой сбор данных государственным органом, подробнее об этом понятии см. лекцию 2.1) возможен один из четырех вариантов ответа:
1) Ведение учета целесообразно и законно.
2) Ведение учета целесообразно, но не законно.
3) Ведение учета не целесообразно, но законно.
4) Ведение учета не целесообразно и не законно.

58
Табл. 1. Матрица необходимости учетов
Целесообразностьведенияучета
Целесообразно
Нецелесообразно
Законно
Учет необходим
Учет излишен
Законность ведения учета
Незаконно
Учет излишен
Учет излишен
1.3.2.6. Оптимизациярегламентовисокращениечислаучетов
После экспертизы фактически ведущихся учетов те из них, что будут признаны нецелесообразными или незаконными (а такие будут обязательно – даже простая инвентаризация фактически ведущихся учетов сильно удивит руководителя ведомства, когда он узнает, какое число его сотрудников собирают и хранят одну и ту же информацию), должны быть отменены как избыточное обременение граждан.
Ведение же оставшихся учетов должно быть четко регламентировано, т.е. должно быть определено:
• Каков предмет учета (какие данные собираются и для каких целей)?
• Как влияет факт сбора информации на права и обязанности граждан и государственных служащих?
• Каковы механизмы доступа различных заинтересованных лиц к собранным данным?
Рис. 2. Регламенты ведения учета
Примером подобной успешной инвентаризации учета (регламента ведения учета) может служить изменение в порядке регистрации юридических лиц. Если когда-то предприниматель был вынужден самостоятельно подавать одни и те же сведения в
Пенсионный фонд России, Медицинский фонд России, Фонд социального страхования, то сейчас достаточно один раз подать их в налоговую инспекцию, откуда данные будут пересланы во все необходимые фонды.
Напротив, негативно можно охарактеризовать практику, сформированную наложением целой группы административных регламентов разных ведомств. Для поездки из Москвы в Краснодарский край на поезде, который идет через территорию Украины, пассажирам (российским гражданам) обязательно требуется наличие московской прописки. Это продиктовано тем, что в свидетельстве о рождении ребенка обязательно должен иметься штамп о его гражданстве. При этом

59 получить его можно только по месту постоянной регистрации, что привело к тому, что российские граждане, проживающие в Москве и имеющие немосковскую постоянную регистрацию, не могут съездить на поезде на курорт с детьми.
1.3.2.7. Организационноемоделированиеадминистративных
процессов
Для оптимизации своей деятельности органу власти или его подразделению было бы полезно создать формальную модель своей деятельности, включающую, помимо учетов, сведения о структуре и функциях органов власти, их персонале, финансовой деятельности, административных процессах и др. Формализованное моделирование деятельности, для которого целесообразно привлекать внешних контракторов (консультантов, способных «со стороны» посмотреть на организацию), часто бывает эффективным инструментом оптимизации организационной структуры и регламентов деятельности организации. Важно только, чтобы консультанты получили правильную задачу: оптимизировать процессы, исходя из интересов получателей услуг, а не удобства ведомств, как обычно бывает.
С другой стороны, оптимизация регламентов и сокращение числа учетов, как правило, приводит к упрощению деятельности и самих органов власти.
1.3.2.8. Технологическаянейтральностьгосударства
При бумажном взаимодействии гражданам не нужно нести серьезных расходов на оргтехнику – чтобы купить бумагу и ручку или чтобы поставить на бумаге собственноручную подпись, не требуются большие траты. Это обусловлено принципиальной установкой государства на то, что права всех граждан должны быть равны и их реализация не должна ставиться в зависимость от благосостояния гражданина. При этом государство не вмешивается в выбор гражданина, например, в то, у какого производителя купить бумагу и ручку. В соответствии с
Конституцией РФ и действующим законодательством это рассматривалось бы как незаконная деятельность.
Эти же соображения остаются действенными и при создании «электронного государства», которое должно быть не менее доступным, чем государство
«бумажное». Для реализации прав граждан государство должно соблюдать несколько основных принципов:
• Открытость (стандартность) внешних интерфейсов программного обеспечения, используемого для оказания государственных услуг.
Обеспечивает конкурентность реализаций этих интерфейсов и, как следствие, их доступность для граждан. Напротив, если в качестве интерфейсов используются закрытые технологии, то их доступность окажется ограниченной.
• Наличие бесплатных для граждан реализаций программного обеспечения, обеспечивающих полнофункциональное взаимодействие с государством.
Государство не должно заставлять своих граждан покупать компьютерные программы для взаимодействия с чиновниками, необходимый минимум таких программ должен быть бесплатным или почти бесплатным – как шариковая ручка. Этот принцип диктует использование гражданином в

60 качестве основного клиентского ПО интернет-браузера, отвечающего требованиям интернет-стандартов.
Данный подход является доминирующим в мире. Например, в Швейцарии местное налоговое ведомство вместе с программой для заполнения налоговой декларации распространяют
49
многоплатформенные и свободные интернет-браузер Mozilla и офисный пакет OpenOffice.org, а в Индии – свободное многоплатформенное ПО
50
для этнических групп с языковой поддержкой, которой могут не иметь распространенные проприетарные продукты.
Рис. 3. Браузер – универсальный способ электронного взаимодействия с
государством
Можно рассмотреть недавний пример из зарубежной практики. Находящийся под домашним арестом осужденный гражданин США Скотт Маккозлэнд вправе пользоваться Интернетом только при условии мониторинга со стороны полиции за посещаемыми им сайтами и совершаемыми им действиями. Но Скотт работает в
Linux, тогда как используемое полицией ПО для мониторинга совместимо только с платформой Windows. Несмотря на то что Скотт осужден, его гражданские права остаются неприкосновенными, и принуждать его купить (использовать) конкретную операционную систему от конкретного производителя американское государство права не имеет
51 49
http://www.heise.de/newsticker/meldung/34536 50
http://news.zdnet.co.uk/software/0,1000000121,39205447,00.htm
51
http://torrentfreak.com/bittorrent-admin-monitored-by-us-government-forced-to-dump-linux/

61

62
1.3.3.2. Обеспечениепрозрачностигосударства: мировойопыт
Опыт развитых стран мира позволяет сформулировать наилучшее (с точки зрения граждан) решение этой проблемы, которое одновременно не повредит и безопасности государства (подробнее см. лекцию 1.4). Оно состоит в принятии нормативного акта о свободе информации, который бы:
• устанавливал критерии и процедуры, на основе которых информация может быть признана секретной (информацией ограниченного доступа);
• устанавливал принцип «все несекретное – общедоступно»;
• вводил обязанность чиновников раскрывать (в Интернете) всю общедоступную информацию;
• вводил обязанность чиновников предоставлять по запросу ту информацию, которая может быть предоставлена только при условии идентификации запрашивающего лица (например, относящиеся к нему персональные данные);
• возлагал бы бремя доказательства секретности запрашиваемых сведений на государственного служащего.
В отсутствие подобного закона на федеральном уровне акты с аналогичными принципами могут быть приняты как на уровне региона, так и отдельного органа власти (применительно к информации, которую по закону собирает и хранит данный регион или орган власти).
1.3.3.3. «Раскрытиеинформации» вместо «предоставленияпо
запросу»
В этом случае «серая зона» исчезла бы, превратившись в белую. У государственных служащих появилась бы обязанность, а не только право предоставлять информацию, а граждане были бы уверены в полноте раскрываемой информации. Хорошим выбором для «пилотного» проекта по раскрытию информации могла бы быть проактивная публикация результатов всех несекретных государственных закупок. Во-первых, эта мера имеет хорошую пиар-отдачу и повышает качество госзакупок, во-вторых, поставщик, зная, что результаты его работы будут видны всем, включая конкурентов, получит стимулы более качественно выполнять работу.
Следует оговорить специфическое требование прозрачности, которое было актуально и при бумажном документообороте, и должно получить свою реализацию в связи с применением ИТ. Те из используемых органами власти программ для ЭВМ, что реализуют требования нормативного акта, по некоторым своим свойствам аналогичны подзаконному нормативному акту (формализовано интерпретируют положения закона, устанавливая фактический порядок взаимодействия гражданина и государства). Это определяет следующее требование к используемому государством ПО: исходный код тех программ или их модулей, которые непосредственно реализуют электронное взаимодействие, должен быть открыт для публичного изучения.

63
1.3.3.4. Рольинфраструктурывраскрытииинформации
Как и в случае с другими видами электронных взаимодействий, при раскрытии информации возникает вопрос ее надежности и юридической значимости.
Ценность недостоверной информации, которой нельзя воспользоваться, мала.
По этой причине необходимо обеспечить такие свойства раскрываемой информации:
• юридическая значимость (например, возможность непосредственно опираться на раскрытые данные при обжаловании или защите своих прав в суде);
• доступность (с любых программно-аппаратных платформ);
• неизменность (невозможность изменения «задним числом»);
• наличие регламента опротестования содержания раскрываемой информации
(в случае, если информация неверна, и это затрагивает чьи-либо права);
• отсутствие обременений, связанных с использованием информации (прежде всего финансовых или правовых: полученную информацию можно использовать произвольно по своему усмотрению).
Рис. 5. Необходимые свойства раскрываемой информации
1.3.4. Направление 3. Снижениестоимостигосзакупок
Затраты на информатизацию в России достаточно велики. Так, за период реализации ФЦП «Электронная Россия» с 2002 по 2006 гг. было потрачено около 8 млрд. руб
52
. При этом расходы ФЦП «Электронная Россия» составляли около 3 % от общероссийских расходов на информатизацию
53
, в которые входят также внутриведомственные траты и расходы региональных и местных бюджетов.
Сегодня государство выступает как множество отдельных, никак не связанных между собой закупщиков. Это влияет не только на ценовые условия закупок, но и на возможность взаимодействия между государственными органами – на технологическую совместимость закупаемых информационных
(автоматизированных) систем.
Использовать при закупках преимущества большого масштаба можно двояко:
• за счет создания отдельного государственного органа, который был бы ответственен за закупки ПО;
52
Майор Пронин. Перезагрузка. SmartMoney, № 26, 2006 // http://www.smoney.ru/article.shtml?2006/09/11/1313 53
Электронное государство и «инфраструктура доверия» // http://www.polit.ru/analytics/2006/08/02/mert.html

64
• за счет координации деятельности отдельных государственных закупщиков таким образом, чтобы они вели себя как части единого органа, но в организационном смысле ими не являясь.
1.3.4.1. Централизациягосзакупокилиединыеправилазакупок
информационныхтехнологий?
Рассмотрим сначала первый вариант – создание единой закупающей организцаии.
Против него имеются несколько существенных соображений:
• Органы власти и формально, и фактически отвечают за деятельность в сфере своей компетенции. Ответственность предполагает самостоятельность в выборе средств достижения результатов. Передача функций по закупкам вовне ведомства приведет к снижению их ответственности за результат.
• Российские органы власти традиционно разобщены и неохотно делятся информацией друг с другом. Между тем закупка ПО требует раскрытия
«посторонним» многих подробностей деятельности и столкнется с жестким и вряд ли преодолимым противодействием аппарата.
• Единый орган больше подвержен системным рискам (как ошибкам – неверное технологическое решение окажется неверным в масштабах всей страны, так и злоупотреблениям – например, разделу рынка госзакупок между ограниченным числом поставщиков).
• Единый орган уменьшит скорость работы. Понизится также гибкость и адаптивность к меняющимся условиям.
Альтернативный подход – выдвижение обязательных требований к закупкам ИТ в органах власти перечисленных недостатков лишен. Наличие таких обязательных требований усилит позиции государственных закупщиков – появится ряд вопросов, по которым государство не «торгуется», и поставщики будут об этом хорошо осведомлены. Единство требований позволит достичь лучшей совместимости автоматизированных систем, поможет снизить зависимость государства от отдельных доминирующих поставщиков. При этом увеличивается единообразие государственной технологической политики и снижаются расходы.
Подробнее об этом см. лекции 2.4 и 4.3.
1.3.4.2. Фактическаястоимостьпрограммногообеспечения
Специалистам известно, что программное обеспечение не «продукт», однажды покупаемый и имеющий конкретную цену (см. лекцию 3.1), а скорее «процесс», характеризуемый множеством параметров. Например, «стоимость ПО» может отличаться в разы даже для полностью идентичных программ (например,
«коробочная» и OEM-лицензия) или зависеть от условий пользования (например, от числа клиентских соединений).
В этих условиях выбор поставщика исключительно по минимальности цены конкурсной заявки, как правило, ведет к неоптимальным бюджетным расходам.
Даже если абстрагироваться от других характеристик ПО и рассматривать исключительно ценовой критерий, то минимальность заявки не означает минимальности издержек для органа власти. Ценовых факторов, которые стоило