Файл: Модуль государственноеуправлениеиинформационные технологи 1.pdf

65 бы учитывать, очень много, но не все они поддаются точному расчету. Тем не менее важнейшие из них можно учесть уже на этапе конкурсных процедур.
В частности:
• Цена конкурсной заявки – стоимость «первой» закупки ПО (в состав которой входит как разработка, так и закупка какого-то числа лицензий).
• Стоимость покупки лицензий на ПО, не включенное поставщиком в госконтракт, но необходимое для эксплуатации ИС.
• Стоимость будущего тиражирования ПО (докупки необходимых лицензий в масштабе тиражирования ИС).
• Стоимость закупки дополнительных лицензий (например, для возросшего числа процессоров в сервере, числа пользовательских сеансов и т.п.).
• Стоимость требуемого для эксплуатации разработанной ИС аппаратного обеспечения (например, ИС может требовать для своей работы «железа», которым заказчик не располагает).
Рис. 6. Составляющие стоимости ПО для заказчика
1.3.4.3. Авторскиеимущественныеправаирасходы
госзаказчика
Почти все из перечисленных расходов непосредственно связаны с объемом авторских имущественных прав, получаемых заказчиком по итогам закупки. Когда их у заказчика оказывается недостаточно, ему предстоят расходы.
При этом только первая из приведенных статей расхода (цена конкурсной заявки) частично «очевидна» для заказчика. Почему частично? В состав контракта может войти программное обеспечение, права на которое поставщик оставит за собой.
Например, поставщик может произвольно разделить поставляемое ПО на «готовую платформу» и «разработанное на заказ в рамках контракта», и не передать заказчику прав на доработку «платформы».
Остальные составляющие будущих расходов чаще всего оказываются непрозрачны для заказчика: другой распространенный прием поставщика – «забыть» включить в состав поставки ПО, без которого эксплуатировать разработанную ИС будет невозможно. Например, для работы поставляемой ИС требуется операционная

66 система и СУБД, но первая включена в состав поставки, а СУБД нет, и заказчику надо покупать ее самостоятельно.
Методика, позволяющая избежать описанных проблем, предложена в лекции 4.4.
1.3.5. Тринаправленияинформатизацииикачество госуправления
Основным требованием к целям информатизации является их направленность на повышение качества государственного управления, другими словами, на максимальную реализацию интересов источника государственной власти – граждан – в рамках и формах, предусмотренных Конституцией РФ.
Однако возможных способов повышения качества государственного управления не так мало и, соответственно, сформулированный в начале лекции тезис, что основные цели в области информатизации можно свести всего лишь к трем, может быть поставлен под сомнение. Действительно ли этими тремя исчерпывается все многообразие возможных целей? Можно ли выделить большее или меньшее их количество?
Для этого следует вернуться к используемой ООН методике оценки качества государственного управления и рассмотреть, как информатизация может повлиять на его отдельные компоненты (см. лекцию 1.2). Что касается прозрачности, общепризнанная роль ИТ состоит в том, чтобы создать нормативную базу раскрытия информации и осуществлять его на современной технологической основе.
Одновременно прозрачность является условием для реализации таких признанных
ООН ценностей государственного управления, как «участие», «восприимчивость» и «ориентация на консенсус». Очевидно, для реализации этих ценностей одной только прозрачности не достаточно, необходимы меры, прямо не связанные с использованием ИТ, но прозрачность является для этого необходимым условием.
Что означает в сфере информационного регулирование и использования ИТ реализация ценностей «верховенства права» и «равенства и недискриминации»?
Они подразумевают универсальность прав граждан, которые позволят разграничить легитимное и нелегитимное использование государством информации. Это отражено в третьей из рассмотренных в этой лекции задач информатизации.
И, наконец, следует обратить внимание на последние из рассматриваемых ООН свойств качественного государственного управления – результативность и
эффективность. Эти качества наиболее прямо реализуются в рамках второго и третьего предложенных в лекции направлений. Одна из них делает акцент на внешние, ориентированные на граждан проявления информатизации (снижение бремени регулирования). Другая на внутренние для органов власти результаты
(снижение стоимости ИТ для бюджета, который в конечном счете также формируется гражданами).

67
Библиография
1. Концепция доступа граждан к информации государства // http://www.elrussia.ru/files/56239/disclosure_package_dec05.doc
2. Брауде-Золотарев М. Свобода выбора технологий, Ведомости, 17.08.2006. // http://www.vedomosti.ru/newspaper/article.shtml?2006/08/17/111184 3. Новиков В. Местная специфика прозрачности // http://www.gazeta.ru/comments/2006/07/06_a_692386.shtml

68
1.4: Лекция 1.4. МировойопытвнедренияИТв государственноеуправление
Мировой опыт внедрения ИТ в государственное управление.
Стадии зрелости электронного государства.
Административная реформа и ИТ.
Доступность государственных услуг.
Раскрытие информации.
Персональные данные и защита прав граждан.
Электронная демократия и электронное правосудие.
Ожидаемыйрезультатосвоениятемы
В результате ознакомления с лекцией слушатель должен:
• иметь представление о том, что делают правительства зарубежных стран для повышения качества государственного управления с помощью ИТ;
• уметь объяснять принципы, на которых основана регламентация использования информации и ИКТ в государственных органах;
• понимать необходимость использования лучших мировых практик при подготовке проектов компьютеризации в России.
1.4.1. Повышениекачествагосуправления: ИТ, какфактор успеха
Как бы ни формулировались цели информатизации в разных странах, предполагается, что в конечном счете внедрение ИТ повысит качество государственного управления. Однако как экономическое развитие, так и качество государственного управления не следуют автоматически за развитием технологий.
Поэтому встает вопрос, действительно ли внедрение ИТ повышает качество государственного управления? Ответ на него подсказывает опыт разных стран, которые активно используют ИТ в деятельности государства уже много лет (так, в
Сингапуре Программа компьютеризации государственной службы
54
действует с
1980 г.). В одной лекции сложно изучить все многообразие мирового опыта, поэтому в данном разделе будут рассмотрены основные принципы, используемые в мире, проиллюстрированные конкретными примерами.
В лекции также приводится значительное число ссылок, которые позволят продолжить изучение мирового опыта самостоятельно.
В целом из мирового опыта можно сделать вывод, что для повышения качества государственного управления необходимо сочетание следующих обстоятельств:
54
Civil Service Computerisation Programme, http://www.igov.gov.sg/Strategic_Plans/CivilServiceComputerisationProgramme.htm

69
• развитая технологическая инфраструктура (компьютеры, сети, навыки пользования);
•
юридически значимый электронный документооборот, или шире – электронные данные (для реализации экономических преимуществ ИТ);
• сопутствующие административные преобразования конкретных административных процессов;
• общее повышение прозрачности и подотчетности органов власти;
• внедрение ИТ должно затрагивать все сферы государственного управления
(не только исполнительную власть, но парламенты и суды).
Далее эти тезисы и их значение будут рассмотрены более подробно. Наглядные примеры их практического воплощения в жизни рассмотрены в лекции 1.5.
1.4.2. Стадиизрелостиэлектронногогосударства
При анализе уровня развития электронного государства можно выделить четыре стадии его создания (отражающие последовательное увеличение степени зрелости):
Рис. 1. Стадии зрелости электронных услуг
• Стадия 1. Услуги по публикации (односторонний обмен информацией; пользователь получает информацию в Интернете, но не может инициировать никакой трансакции).
• Стадия 2. Интерактивные услуги (двусторонний обмен; пользователь инициирует трансакцию в Интернете, но ее завершение требует «бумажных» взаимодействий).
• Стадия 3. Трансакционная стадия (двусторонний обмен информацией; пользователь совершает трансакцию полностью в Интернете, но речь идет об одной трансакции за раз).

70
• Стадия 4. Интеграционный (двусторонний обмен информацией; пользователь совершает в Интернете больше одной трансакции за раз, используя единый интерфейс для однократного инициирования и получения услуги).
1.4.1.1. Технологическаяинфраструктура
Развитие инфраструктуры информационного общества является важной составляющей успешного создания электронного государства. И это признается в авторитетном рейтинге «готовности к электронному государству»
55
, который регулярно публикуется ООН. Именно большой вес фактора инфраструктуры выдвинул на высокие места в рейтинге ряд государств Юго-Восточной Азии
(Южную Корею, Сингапур, Японию).
Табл. 1. Лидеры рейтинга готовности к электронному государству (ООН, 2005 г.)
Страна
Индексготовности
1.
США
0.9062 2.
Дания
0.9058 3.
Швеция
0.8983 4.
Великобритания
0.8777 5.
Южная Корея
0.8727 6.
Австралия
0.8679 7.
Сингапур
0.8503 8.
Канада
0.8425 9.
Финляндия
0.8231 10.
Норвегия
0.8228 11.
Германия
0.8050 12.
Голландия
0.8021 13.
Новая Зеландия
0.7987 14.
Япония
0.7801 15.
Исландия
0.7794 16.
Австрия
0.7602 17.
Щвейцария
0.7548 18.
Бельгия
0.7381 19.
Эстония
0.7347 20.
Ирландия
0.7251 21.
Мальта
0.7012 22.
Чили
0.6963 23.
Франция
0.6925 24.
Израиль
0.6903 25.
Италия
0.6794
Россия в этом рейтинге занимает далекое 50-е место с рейтингом 0,5329.
Действительно, даже для реализации преимуществ первой стадии зрелости электронного государства необходима развитая ИКТ-инфраструктура.
Если говорить про страны-лидеры, то они в настоящее время находятся (по
55
UN Global E-government Readiness Report 2005 // http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan021888.pdf

71 отдельным услугам) уже на 3-й и 4-й стадиях зрелости создания электронного государства (юридически значимое и полностью электронное взаимодействие с государством). Большая часть стран в мире к этим стадиям лишь переходят.
В России, увы, сегодня далеко не все органы власти преодолели первую стадию
(информирование граждан).
Рис. 2. Страны, занимающие в рейтинге «готовности» места с 26-го по 50-е

72
1.4.1.3. Доступностьгосударственныхуслуг
Несмотря на то что перевод в электронную форму взаимодействия позволяет удешевить и упростить административные процессы, остается вопрос: должно ли государство обязывать граждан использовать исключительно электронную форму взаимодействия?
Подавляющее большинство стран выбор способа взаимодействия с государством оставляют за гражданином, хотя бывают и исключения, когда государство более или менее активно подталкивает граждан к электронной форме. При этом для обеспечения доступности электронных услуг гражданам бесплатно предоставляются цифровая подпись и организуются пункты коллективного доступа к услугам связи. Так, в Сингапуре по всей стране были созданы Центры содействия электронному гражданину (eCitizen Help Centres), в которых предоставляется возможность бесплатно пользоваться компьютерами. Для помощи пожилым и плохо владеющим компьютерами гражданам в этих центрах работает специальный персонал.
В любом случае при переходе к электронной форме оказания госуслуг не должна страдать их доступность, и в мире за этим активно следят.
Например, Новая Зеландия учитывает такой аспект доступности государственных электронных услуг, как скорость и дешевизна скачивания информации
56
В рекомендациях на подготовку государственных веб-сайтов говорится, что «не является ни справедливым, ни разумным долго ждать загрузки длинных веб- страниц, пока не появится возможность оценить их релевантность…». Также специально отмечается, что жители многих сельских районов подсоединены к
Интернету со скоростью 9,6 кбит/c и меньше (примерно соответствует скорости соединения по протоколу GPRS посредством сотовых GSM-сетей). Исходя из этого устанавливаются ограничения на размер страниц разного типа (титульная страница, навигационная, для распечатки и т.д.).
Все страны стремятся к тому, чтобы сайты органов власти были доступны всем гражданам, которые вольны использовать любые программно-аппаратные платформы. Не должны быть недоступны электронные услуги гражданам, имеющим различные ограничения жизнедеятельности (например, нарушения зрения, опорно-двигательного аппарата и т.д.).
Наконец, в некоторых случаях переход в электронную форму может быть признан нецелесообразным. Так, во многих социальных услугах люди придают ценность человеческому контакту (personal touch), который потеряется при электронном обслуживании.
56
New Zealand Web Standards and Recommendations V 1.0. // http://www.e.govt.nz/standards/web- guidelines/web-standards-v1.0/web-standards-v1.0.rtf

73
1.4.1.4. Идентификацияпользователейприоказании
государственныхуслуг
Цифровая подпись является средством а) идентификации получателя государственной услуги и б) удостоверения подлинности (аутентичности) подписанных документов.
В Европейском Союзе вопросы использования электронной подписи регламентируются Директивой об электронной подписи
57
. Эта Директива подлежит реализации во внутреннем законодательстве всех 27 стран-членов ЕС и создает основу для совместимости электронных подписей, которые в них используются.
Согласно Директиве, правовое регулирование цифровой подписи должно создавать возможности для как можно более широкого ее использования, доступ к получению сертификата цифровой подписи должен быть равным, а получение и использование простыми и необременительными.
Так, в целях расширения предложения услуг электронного государства и их совершенствования, а также реализации положений упомянутой выше Директивы, правительство Чехии приняло нормативную базу для использования электронных подписей (e-signatures) и электронные штампов (e-stamps)
58
. Согласно чешским законам, у граждан появилась возможность подавать электронные заявления в органы власти.
Не стоит забывать о том, что помимо использования цифровой подписи существуют и другие способы идентификации участников электронного взаимодействия, которые применяются в разных странах. Так, в Швеции для уплаты налогов в режиме онлайн используется система с применением пин-кода, а в США для этих же целей служит банковская и налоговая информация, позволяющая надежно идентифицировать гражданина.
1.4.1.5. Нотаризациясобытий, реализуемыхвэлектронной
форме
Помимо создания нормативно-правовой базы, обеспечивающей идентификацию пользователя и целостность электронного документа, требуются и другие изменения в законодательстве. Одной из проблем электронного документооборота является неизменность существующих в электронной форме документов. Для этого необходима система их нотаризации (удостоверения времени подписания третьей доверенной стороной). При отсутствии этой системы всегда будут существовать риски мошенничества с электронными документами, а вся система в целом не будет пользоваться доверием
59
. Дело в том, что цифровая подпись гарантирует лишь только то, что документ а) подписан цифровой подписью, принадлежащей
57
Directive 1999/93/EC of the European Parliament and of the Council of 13 December 1999 on a Community
Framework for Electronic Signatures. OJ L 013, 19/01/2000 P. 0012 – 0020. http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31999L0093:EN:HTML
58
Act on Electronic Signature No. 227/2000 Coll. // http://www.micr.cz/images/dokumenty/UZ-227_2000-eng.pdf
59
См. сайт Национальной ассоциации нотариусов США: http://www.nationalnotary.org/eNotarization/index.cfm?text=eNotNews