Файл: Свобода передвижения и выбора места жительства (КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ЛИЧНОСТИ).pdf

Таким образом, в контролируемой зоне ЗАТО законодательно ограничиваются следующие правомочия (формы реализации) права на свободу передвижения:

• свобода непосредственного передвижения по территории РФ, поскольку передвижение (перелет) через территорию ЗАТО возможно при наличии разрешения на въезд в ЗАТО и выезд из него;
• свобода передвижения и выбор места пребывания в ЗАТО, так как для реализации данного права необходимо разрешение на въезд и пребывание на территории ЗАТО;
• свобода передвижения и выбор места жительства на территории ЗАТО, поскольку въезд и постоянное проживание в ЗАТО возможны при наличии соответствующего разрешения;
• свобода выезда из ЗАТО в другое место на территории РФ или за ее пределами, которая возможна при наличии разрешения на выезд за пределы ЗАТО и (или) РФ.

Можно говорить и о том, что ограничения указанных правомочий, входящих в право на свободу передвижения, влекут косвенное ограничение других личных прав граждан, поскольку реализация гражданами иных личных прав на территории ЗАТО становится возможной только при осуществлении правомочий, составляющих содержание свободы передвижения.

В соответствии со ст. 1 Закона о ЗАТО закрытое административно - территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти, в том числе и по вопросу обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан.

Законом о ЗАТО на Правительство РФ возложены, в том числе следующие полномочия:

• принятие решений об обеспечении особого режима в ЗАТО, включающего особые условия проживания граждан;
• установление порядка обеспечения особого режима в ЗАТО;
• установление порядка участия органов местного самоуправления, ЗАТО совместно с руководителями предприятий и (или) объектов, и органов ФСБ в определении пропускного режима в контролируемую зону ЗАТО.

Особенности административно-правового статуса граждан, постоянно проживающих в контролируемой зоне ЗАТО

Фактически, установленные в Законе о ЗАТО ограничения на реализацию гражданами права на свободу передвижения и как следствие ограничения реализации на территории ЗАТО гражданами экономических прав предполагают возникновение административных правоотношений, в которых, с одной стороны, выступают органы исполнительной власти РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления ЗАТО, с другой — граждане РФ, которым необходимо получить разрешение на въезд в ЗАТО или выезд из него, и временное пребывание (или) постоянное проживание в ЗАТО.

Поскольку согласно п. 2 ст. 1 Закона о ЗАТО при установлении и (или) изменении границ ЗАТО и при его реорганизации требования законодательства РФ об учете мнения населения не применяются, то ограничения права на свободу передвижения и вытекающие из них ограничения реализации экономических прав для жителей населенных пунктов, оказавшихся в пределах территории ЗАТО, наступают в силу закона только потому, что они постоянно проживают в контролируемой зоне ЗАТО.

Как для граждан, постоянно проживающих в населенных пунктах, расположенных в пределах ЗАТО, так и для граждан, проживающих за его пределами, законодательно не установлено наступление административной дееспособности для получения разрешений на въезд в контролируемую зону ЗАТО или выезд из нее. Существующая правоприменительная практика органов местного самоуправления позволяет сказать, что в настоящее время отсутствуют единые критерии четкого определения наступления административной дееспособности граждан для получения ими соответствующих разрешений.

Так, в одних муниципальных правовых актах административная дееспособность граждан для получения разрешения на въезд для постоянного проживания или временного пребывания в контролируемой зоне ЗАТО определена с 16 лет и ограничена 75 годами. В других муниципальных правовых актах административная дееспособность граждан установлена с 14 лет.

Следует обратить внимание на то, что российская конституционная доктрина придерживается принципа универсальности правового положения (статуса) человека и гражданина на всей территории Российской Федерации. Поэтому административно-правовой статус граждан должен базироваться на концептуальной установке Конституции России (ст. 18 Конституции РФ), согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются

7

правосудием .

Проблемы осуществления органами местного самоуправления ЗАТО отдельных государственных полномочий

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ (далее — ФЗ № 131) предусматривает добровольные полномочия органов местного самоуправления, в частности, права на участие в реализации государственных полномочий, не переданных муниципальным органам законом, если эти права закреплены в соответствующих отраслевых федеральных законах и представительный орган муниципального образования принял по этому поводу соответствующее решение (ч. 2 ст. 14_1, ч. 2 ст. 15_1, ч. 2 ст. 16_1, ч. 4 и ч. 4_1 ст. 20 ФЗ № 131)^[21].

Таким образом, Закон о ЗАТО закрепляет добровольное и дополнительное право за органами местного самоуправления выдавать разрешения на въезд граждан в ЗАТО и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, которое в случае закрепления в качестве полномочия муниципальных органов, после принятия представительным органом муниципального образования ЗАТО соответствующего решения, становится обязанностью для исполнения органами местного самоуправления.

Согласно п. 1 и 2 ст. 8 Закона о ЗАТО органы местного самоуправления наделены полномочиями по принятию решений, подлежащих согласованию с органами государственной власти субъектов РФ и федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся предприятия и (или) объекты, по роду деятельности которых создано ЗАТО, о допущении граждан, постоянно не проживающих на территории ЗАТО, и юридических лиц, расположенных и зарегистрированных за пределами ЗАТО, к участию в приватизации недвижимого имущества, являющегося государственной или муниципальной собственностью и находящегося на территории ЗАТО.

Таким образом, в структуре компетенции органов местного самоуправления ЗАТО можно разграничить государственные полномочия: на отдельные обязательные государственные полномочия и добровольные государственные полномочия. Так, к обязательным отдельным государственным полномочиям можно отнести, участие органов местного самоуправления ЗАТО в определении пропускного режима в ЗАТО, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов,

находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон и принятии решений о допущении граждан, не проживающих постоянно на территории ЗАТО, и юридических лиц, расположенных и зарегистрированных за пределами ЗАТО, в приватизации недвижимого имущества, являющегося государственной или муниципальной собственностью и находящегося на территории ЗАТО. К добровольному полномочию органов местного самоуправления ЗАТО относится право по выдаче разрешения на въезд граждан в ЗАТО и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон.

Вместе с тем положения Закона о ЗАТО, определяя участие органов местного самоуправления ЗАТО, в осуществлении отдельных

государственных полномочий и право органов местного самоуправления ЗАТО на участие в реализации государственного полномочия, не соответствуют положениям ст. 19 и 20 ФЗ № 131, которые определяют порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Следует особо отметить, что органы местного самоуправления ЗАТО вправе участвовать в осуществлении государственного полномочия, в случае принятия представительным органом муниципального образования ЗАТО решения о реализации права на участие в выдаче разрешений на въезд граждан в ЗАТО и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон.

В связи с этим необходимо отметить, что полномочия органов местного самоуправления ЗАТО на участие в выдаче разрешений на въезд граждан в ЗАТО и выезд из него возникают только после принятия представительным органом муниципального образования ЗАТО решения о реализации надлежащего права, предоставленного Законом о ЗАТО, и только в тех ЗАТО, где приняты соответствующие решения.

Проблемы осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий по вопросам выдачи гражданам разрешений на въезд и (или) постоянное проживание в ЗАТО

В Российской Федерации сохраняются проблемы, связанные с недостаточно точным разграничением полномочий государственных органов и органов местного самоуправления в сфере регулирования передвижения и проживания граждан на территориях ЗАТО.

Исходя из положений Закона о ЗАТО во взаимосвязи с положениями Постановлений Правительства РФ следует, что органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления ЗАТО должны осуществлять исполнительно-распорядительные действия в рамках переданных им федеральным законом отельных государственных полномочий по ограничению отдельных правомочий, входящих в право на свободу передвижения, и экономических прав граждан на территории ЗАТО.

В соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ регулирование прав и свобод относится к исключительному ведению РФ. К полномочиям федерального законодателя относится принятие федеральных законов, в которых могут быть установлены ограничения права на свободу передвижения граждан и реализации гражданами принадлежащих им экономических прав на территории ЗАТО (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Вместе с тем административное и административно-процессуальное право относится к совместному ведению РФ и субъектов РФ (п. «к» ст. 72 Конституции РФ), которым, в частности, регламентируется порядок регистрации граждан по месту пребывания и жительства, в том числе с учетом особенностей на территории ЗАТО.

Таким образом, Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления не вправе принимать правовые акты, которые могут в той или иной мере ограничивать права, гарантированные Конституцией РФ.

Поскольку Российская Федерация обладает дискреционным правом установления ограничений правомочий, входящих в право на свободу передвижения на территории ЗАТО, то полномочия исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления по осуществлению конкретных исполнительно-распорядительных действий, связанных с ограничением прав граждан на территории ЗАТО, должны быть установлены только федеральным законом, оставляя за Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления вопросы, связанные с процедурой реализации возложенных на них федеральным законом полномочий.

Следует отметить, что местное самоуправление как самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения исходя из собственных интересов — не просто еще один уровень управления в стране. Это сфера саморегуляции общества и форма самоорганизации граждан.^[22] В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления финансовых и иных материальных ресурсов. При этом реализация переданных органам местного самоуправления полномочий должна контролироваться органами государственной власти.

Проведенный анализ нормативных правовых актов свидетельствует, что органы государственной власти не в полной мере контролируют исполнение органами местного самоуправления ЗАТО переданных им государственных полномочий, поскольку существующая правоприменительная практика органов местного самоуправления ЗАТО^[23] реализации возложенных на них государственных полномочий по осуществлению ограничений права на свободу передвижения и вытекающих из них ограничений экономических прав на территории ЗАТО показывает, что, по сути, на граждан возложены дополнительные обязанности, не предусмотренные Законом о ЗАТО и иными федеральными законами, которые ведут не только к искажению самого существа права на свободу передвижения, но и умаляют другие конституционные права граждан. Также законодатель не возлагает и на федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления ЗАТО полномочия по установлению дополнительных обязанностей граждан, что является дополнительным ограничением реализации личных прав граждан на территории ЗАТО.