Файл: Органы местного самоуправления.pdf

Стремление законодателя посредством федеральных законов жестко разграничить вопросы на федеральные, региональные и местные без установления совместной процедуры деятельности ведет к подмене соответствующими законами статьи 72 Конституции РФ. Речь идет о том, что, исходя из смысла указанной статьи, органы государственной власти РФ и субъектов РФ реализуют свою компетенцию по всем вопросам, перечисленным в статье 72 Конституции РФ. Учитывая приоритет в этой области федеральных законов над региональными, законодательное разграничение полномочий может вести к нарушению конституционных прав субъектов РФ на осуществление деятельности по всем предметам совместного ведения.

Между тем конституционная категория «совместное ведение» есть показатель совершенных федеративных связей, когда механизм разделения государственной власти - это не только фактическое размежевание полномочий, но и отношения сотрудничества и взаимодействия различных уровней власти. В связи с этим приоритет в федеральных законах должен быть не за нормами, разграничивающими полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, а за нормами, регламентирующими процедуру совместной деятельности органов государственной власти по предметам совместного ведения (например, порядок использования согласительных процедур, в частности создания согласительных комиссий на паритетных началах).

Преобладание в федеральном законе процессуальных норм реализации совместной компетенции органов государственной власти представляется нам весьма действенным способом предотвращения споров между центром и регионами в этой области. Именно это обеспечит реальные координационные взаимосвязи между различными уровнями исполнительной власти.

В системе взаимоотношений органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления многое определяется точностью правовой регламентации их полномочий.

Сферы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления обусловлены функциями государства и определены Конституций РФ. В самом общем виде эта деятельность представляет собой государственное руководство процессами, происходящими в обществе (государственное, экономическое, социально-культурное строительство, внешние отношения, оборона и т.д.)^[15].

Указывая предметы ведения органов государственной или муниципальной власти, мы только показываем, в каких именно областях общественной, государственной или муниципальной жизни они компетентны, но отнюдь не определяем пределы их правовых возможностей в данных сферах, т.е. полномочий. Тем не менее, определение компетенции всегда связано с уточнением предметов ведения. Именно по такому пути идет нормотворческая практика.

Исходя из предложенной Конституцией РФ формулы субъекты Федерации сами при определении своего правового статуса дополняют предметы ведения и закрепляют их в конституциях и уставах субъектов Федерации. Таким же образом в настоящее время действующим законодательством решаются многие вопросы организации местного самоуправления, определяются пределы полномочий самоуправленческих структур.

Существенная характерная черта нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» состоит в том, что он централизовал нормативное регулирование ряда вопросов местного самоуправления, переведя его с регионального на федеральный уровень.

На федеральный уровень вынесено решение вопросов, многие из которых уже апробированы в региональном законодательстве.

Существует группа исключительных полномочий, однако они могут включать в себя как материальные, так и процедурные полномочия.

Полномочия должны быть разделены между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. Решение этой задачи носит сугубо практический характер и осуществляется в процессе политического взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и их руководителей. Для того чтобы максимально объективировать этот процесс, перенести центр возникающих при этом разногласий и споров из области политики в область права, следует определить принципы, которыми обоим сторонам следует руководствоваться.

Нарушение какого-либо одного принципа влечет за собой нарушение и других. Принципы можно разделить на конституционные, т.е. непосредственно закрепленные Конституцией РФ, и специальные, которые должны быть закреплены в конституциях и уставах субъектов РФ и непосредственно определять взаимоотношения государственных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления, процедуру разграничения полномочий.

К конституционным принципам следует отнести принцип разделения властей (ст. 10 Конституции РФ), законности (ст. 15 Конституции РФ), приоритета прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 и 18 Конституции РФ), самостоятельности субъектов Федерации в установлении системы органов государственной власти (п. 1 ст. 77 Конституции РФ), единой системы органов исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации (п. 2 ст. 77 Конституции РФ), разграничения полномочий между органами законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 102, 103, 114, 118 Конституции РФ) и др.

К специальным принципам, но нашему мнению, следует отнести принцип функционального различия государственных и муниципальных органов власти, самостоятельности и равноправия во взаимоотношениях друг с другом, собственной компетенции, четкого определения полномочий, ответственности в границах компетенции.

Суть принципа функционального различия между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления заключается в том, что, приступая к разграничению полномочий, следует учесть функциональные различия между вышеуказанными органами.

Принцип собственной компетенции означает, что органы власти рассматриваемых уровней наделяются собственной компетенцией. Принцип четкого определения своих полномочий заключается в том, что и органы государственной власти субъектов РФ, и органы местного самоуправления наделяются конкретными полномочиями, т.е. правами и обязанностями для реализации их компетенции. Полномочия, которыми наделяются органы власти рассматриваемых уровней, можно разбить на две группы.

К первой группе полномочий относятся права и обязанности по непосредственному разрешению вопросов, отнесенных к компетенции того или иного органа власти одного из рассматриваемых уровней; ко второй группе — права и обязанности, обеспечивающие процедуру их деятельности. Методология разграничения полномочий может быть следующая. На каждый предмет ведения накладывается соответствующая функция, состоящая из общих и специальных полномочий. Полномочия служат мерой должного поведения органов, их самостоятельности в выполнении установленных задач и функций, выражением конкретного вида решений и юридически значимых действий^[16].

Именно через полномочия просматривается характер взаимоотношений государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Принцип ответственности в пределах компетенции указывает на связь ответственности с компетенцией, ограниченность ее пределами компетенции. В данном случае речь идет в первую очередь о юридической ответственности (коллективной и персональной), хотя применительно к органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления следует говорить и о политической ответственности перед населением.

Социальная ответственность основана на формировании и нормативном закреплении определенных действий субъектов общественных отношений как обязанностей (должное поведение) и на возможности применения социального принуждения (в различных формах) в случае невыполнения этих обязанностей.

Юридическая ответственность, будучи разновидностью социальной ответственности, обладает существенными отличиями. Они проявляются в том, что она урегулирована нормами права; обязанности субъектов взаимоотношений приобретают значение юридических; принуждение становится государственно-правовым, включающим в себя санкции; общественные отношения превращаются в правоотношения.

Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, их руководители и аппарат не всегда в состоянии осуществить оптимальное разграничение компетенции, обеспечить их согласованную деятельность в силу разных причин.

Во-первых, сам процесс формирования, обоснования и утверждения системы органов государственной власти субъекта РФ, также как и органов местного самоуправления, во многом осуществляется спонтанно, на основе субъективных представлений правящих региональных и местных элит и аппарата.

Во-вторых, конструирование властных систем не имеет под собой определенной научной основы — в основном подобные вопросы решаются эмпирически в процессе политического взаимодействия органов государственной и муниципальной власти, их руководителей, иных политических сил. В-третьих, сам процесс не отличается разработанностью юридических процедур.

В связи с этим целесообразно, чтобы органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления при подготовке нормативных правовых актов, определяющих их структуру и полномочия, пользовались единой научной методикой, учитывающей функциональные особенности и специфику рассматриваемых органов, раскрывающей конституционные основы их организации и деятельности, круг и сферу согласуемых действий, формы и методы координации деятельности между собой, и вместе с тем, дающей простор учету территориальных, национальных и других особенностей субъектов Федерации и муниципальных образований. Использование подобных рекомендаций не будет ущемлять конституционный статус органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, одновременно создавая необходимые предпосылки гармонизации и упорядочению их взаимоотношений. Таким образом, оптимизация системы взаимоотношений органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, обеспечение определенного единообразия их правового статуса и, как следствие, необходимого взаимодействия, возможно на следующей правовой основе: Конституция РФ, стабильное федеральное законодательство, конституции и уставы субъектов Федерации и региональное законодательство, согласованные и утвержденные в установленном порядке схемы управления субъектами Федерации, уставы муниципальных образований, научно разработанные методики определения структуры и полномочий, а также форм взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

ГЛАВА II. Местное самоуправление в Российской Федерации

2.1. Система органов местного самоуправления и их роль в обществе

Органы местного самоуправления объединяются в систему органов местного самоуправления. При этом очень часто происходит смешение неодинако­вых по значению понятий: «система местного самоуправления» и «система ор­ганов местного самоуправления».

Местное самоуправление - это вид социального управления. Оно имеет свою систему, обладает собственной компетенцией, должно иметь структуру органов и нести ответственность за свою деятельность. Местному самоуправлению свойственны свои специфические качества, своя иерархия, соподчиненность систем и подсистем в рамках муниципального образования. Существует несколько точек зрения ученых на толкование термина «система местного самоуправления. Кулиева С.И. под системой местного самоуправления предлагает понимать «совокупность взаимодействующих между собой самоуправляющихся систем, которые выступают в качестве составных частей». Казанчев Ю.Д. и Писарев А.Н. понимают под системой местного самоуправления – совокупность органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, форм прямого волеизъявления граждан, других организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует принадлежащею ему и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения. Еще более широкое определение предлагают Выдрин И.В. и Кокотов А.Н.: «Система местного самоуправления - совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций». Стрекозов В.Г. и Казанчев Ю.Д. видят в ней законодательную регламентацию и практическое осуществление: территориальных пределов местного самоуправления, его разновидностей, механизма местного самоуправления, основных принципов местного самоуправления, полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, гарантий осуществления местного самоуправления.