Файл: Права социального обеспечения и его источники.pdf

В противоположность органическим системам сумативные (иногда именуемые простыми системами) системы, представляющие собой простую сумму элементов, не связанных органическими связями, не обладают таким качеством, как наличие самостоятельной функции. Каждый элемент сумативной системы имеет свою функцию, в итоге, это выражается в наличии множества функций системы. Как правило, сумативные системы представляют собой комплексы элементов, объединенных по принципу однородности.

Также необходимо учитывать, что право социального обеспечения, как вероятно, и любая отрасль права, в свою очередь является элементом системы общественных связей более высокого уровня.

Ни для кого не секрет, что социальное неравенство является существенной проблемой на современном этапе развития российской государственности. Так, согласно данным ЦРУ США, размещённым в открытом доступе, коэффициент Джини, характеризующий степень расслоения общества по отношению к какому-либо изучаемому признаку (в данной ситуации − по признаку годового дохода) в Российской Федерации имеет значение, равное 42,0.

Более высокое значение данного показателя, согласно представленной ЦРУ информации, наблюдается, в основном, в развивающихся странах с высоким уровнем маргинализации общества. Кроме того, для России характерен не самый высокий индекс человеческого развития (интегральный показатель, рассчитываемый ежегодно для межстранового сравнения и измерения уровня жизни, грамотности, образованности и долголетия как основных характеристик человеческого потенциала исследуемой территории).

Такое сочетание значений вышеприведённых показателей влечёт за собой чрезмерную криминализацию российского общества и позволяет говорить об актуальности изучения правовых средств преодоления социального неравенства в нашей стране, а именно, о целесообразности пересмотра взглядов на экономическую функцию права социального обеспечения (в частности, на её распределительную подфункцию).

Экономическая функция права социального обеспечения заслуживает внимания ещё и по причине популярности в настоящее время концепции «Law & Economics» в ведущих гуманитарных университетах страны (в частности, НИУ «ВШЭ»).

В научной литературе принято считать, что экономическая функция права социального обеспечения заключается в его положительном влиянии на экономику, на интересы и потребности людей как участников процесса производства. С помощью распределительной подфункции происходит доведение до потребителей специфических материальных благ и услуг особым экономическим способом. Данная подфункция заключает в себе способы аккумуляции средств в особых фондах и их распределение на различные цели – это действия органов государства, органов местного самоуправления, организаций по отчислению денежных средств в фонды, предназначенные для социального обеспечения, по направлению указанных средств для выплаты пенсий, пособий, обслуживания пенсионеров и др. Отечественный законодатель видит пределы экономической функции права социального обеспечения исключительно в способствовании государства достижению каждым гражданином того уровня доходов, который позволил бы ему не прекратить биологическое существование^[6].

Так, в ч. 2 ст. 1 ФЗ «О страховых пенсиях» речь идет исключительно о «поддержании материальной обеспеченности и удовлетворении основных жизненных потребностей пенсионеров».

Нормы, касающиеся размеров пенсионных выплат, вполне соответствуют данному декларативному положению. Безусловно, в таком подходе есть своя логика и политические основания: экономика испытывает потребность в побуждении граждан к занятости в производстве на протяжении как можно более длительного периода времени. Но является ли это общемировой практикой? Очевидно, нет. Анализ данных о размерах пенсий в развитых странах позволяет прийти к следующему выводу: законодательство ряда государств позволяет говорить о более широком понимании экономической функции права социального обеспечения.

Во-первых, иной подход к распределительной подфункции способствует тому, что западные пенсионеры в состоянии позволить себе нечто большее, чем биологическое выживание.

Во-вторых, в праве социального обеспечения ряда европейских государств можно выделить подфункцию стимулирования потребления, которая служит перераспределению материальных благ с целью предоставления потребителям возможности приобретать больше товаров и услуг^[7].

Конечно, такой подход к экономической функции права социального обеспечения нереализуем в рамках российских реалий. Однако постепенное обращение к нему по мере развития экономики способствовало бы преодолению социального неравенства и, как следствие, приостановило бы криминализацию российского общества.

Категории «цель», «задача», «функция» являются отправными, наиболее значимыми явлениями, отражающими сущность права, его ценность и общее предназначение для общественной жизни. Их изучение позволяет познать суть правовой политики государства, оценить, насколько она адекватна существующим экономическим и политическим реалиям. В этой триаде следует отдать предпочтение задачам правового регулирования, что в полной мере соответствует современной позиции законодателя, о чем свидетельствует хотя бы тот факт, что на текущий момент из двадцати действующих кодексов лишь два (Трудовой и Уголовно-исполнительный) имеют прямое закрепление целей их принятия^[8].

Кроме того, задачи правового регулирования в большей степени, чем цели, приближены к реальности, в связи с чем позволяют получить более зримое и наглядное представление о сущности права. Тем не менее категория «цель» имеет преимущественное значение, поскольку цель правового регулирования – это организующее, цементирующее начало формирования всего правового инструментария, поэтому, отдавая предпочтение задачам, на первое место следует ставить изучение вопроса о целях права в целом и его внутриструктурных элементов (юридическая норма, субинститут, правовой институт, подотрасль, отрасль права).

В учебной литературе существует лишь констатация тех или иных целей, задач и функций, но нет их определения, что в конечном счете не дает должного о них представления, а в ряде случаев приводит к их смешению. По этой причине следует разобраться в вопросе, что такое «цель», что следует понимать под категориями «задача» и «функция» права.

Цель – это предполагаемое, желаемое и отдаленное во времени событие или явление, для достижения которого формируются все остальные элементы механизма правового регулирования.

Иными словами, цель – это то, к чему стремится законодатель, тот результат, который он ожидает от разработки и принятия соответствующего нормативного акта. Целью права является упорядочение взаимоотношений людей в их совместном существовании. Пока существует цель – существует и право; достижение цели с неизбежностью приводит к отмиранию этого общественного института. Однако сказанное не означает, что цели в праве принципиально не достижимы; они достигаются применительно:

а) к отдельным субъектам;

б) конкретным жизненным ситуациям (юридическим фактам);

в) строго определенным группам общественных отношений.

Поскольку происходит постоянное изменение состава участников общественных отношений, возобновляемость юридических фактов и групп конкретных общественных связей, обеспечивается и процесс достижения соответствующих целей. Например, гражданину назначена пенсия и тем самым по отношению к нему достигнута цель обеспечения его денежным содержанием. Но это конечно же не означает абсолютного достижения целей российского пенсионного законодательства, поскольку параллельно с ним или по истечении времени аналогичная ситуация будет существовать применительно к другому лицу.

Задача – это конкретизатор цели, явление или предполагаемое обстоятельство, указывающее на пути, способы, средства и направления достижения целей. Задачи более приближены к жизни и в отличие от целей, как достаточно абстрактной категории, являются категорией конкретной. Иными словами, цели и задачи соотносятся между собой как общее и частное, стратегия и тактика, т.е. задачи закрепляются в развитие цели правового регулирования. К примеру, цель регулирования отношений по предоставлению семейных пособий в целом сводится к улучшению демографической ситуации в стране. Эта цель достигается, в частности, задачей восполнения возникающих у родителей затрат на воспитание детей, направления денежных средств на улучшение условий жизни семей с детьми. При этом, однако, нужно признать, что законодатель в области социального обеспечения не только крайне редко определяет цели и задачи в отдельных законах, но зачастую и не разграничивает их между собой. Функция права в отличие от его целей и задач – категория сугубо доктринальная, не имеющая какого-либо нормативно-правового закрепления. Поэтому для познания сущности и определения понятия «функция права» необходимо обратиться к изучению специальной юридической литературы как в области общей теории права, так и отраслевых исследований. Этот вопрос является достаточно дискуссионным, но можно констатировать, что большинство авторов разделяют позицию С.С. Алексеева, согласно которой под категорией «функция права» следует понимать основные направления правового воздействия на общественные отношения.

Существует и несколько иная позиция, по которой под функцией права понимаются его основные направления регулирования поведения субъектов. Полагаем, что принципиальных расхождений в этих позициях не существует, поскольку правовое регулирование имеет конечной целью воздействие на поведение субъектов, а, в свою очередь, воздействие в этой сфере общественной жизни становится возможным только посредством его правового регулирования. В.Д. Филимонов определяет функцию права через его роль по отношению к потребностям общественной системы, что также соответствует первым двум позициям. На основании изложенного можно сделать следующий вывод: функция права – это его предназначение, для которого оно создано и используется для упорядочения взаимоотношения участников (субъектов) общественной жизни.

Традиционно в юридической литературе выделяются две основные функции права: регулятивная и охранительная, которые, образно говоря, являются двумя сторонами одной медали, так как правовая охрана невозможна без соответствующего регулирования, а оно, в свою очередь, преследует цель охраны существующего правопорядка. Эти функции в дальнейшем конкретизируются, развиваются, детализируются применительно к особенностям отраслевого регулирования, в связи с чем каждая самостоятельная отрасль права становится обладателем собственных функций, что свойственно и такой отрасли российского права, как право социального обеспечения. Именно с таких общетеоретических позиций следует подходить к познанию сущности целей, задач и, как следствие, функций права социального обеспечения, что позволит более всесторонне и глубоко оценить его роль в современной общественной жизни.

Вместе с тем имеются обстоятельства, которые существенно затрудняют познание сущности этих базовых для любой отрасли права категорий, в частности:

1) официально цели и задачи российской социально-обеспечительной политики не закреплены, несмотря на то, что согласно ст. 7 Конституции РФ наше государство признано социальным, т.е. образованием, в котором созданы условия для достойной жизни и свободного развития каждого проживающего в нем гражданина;

2) действующее социально-обеспечительное законодательство не содержит в своем составе кодифицированного нормативного правового акта (кодекса и даже закона об основах законодательства), в связи с чем вряд ли возможно получить наглядное представление об их содержании;

3) в теории права социального обеспечения как на монографическом уровне, так и в учебной литературе практически отсутствуют специальные работы или отдельные разделы в учебниках, учебных пособиях по рассматриваемому вопросу.

Одновременно указанные аспекты предоставляют и определенную свободу для рассуждений в этой области.

Прежде всего следует различать цели социального обеспечения как системы общественных отношений, выражающиеся в предоставлении помощи или содержания в денежной или натуральной формах, и цели отраслевого правового регулирования.

В этой связи одной из ключевых проблем следует считать необходимость формирования хотя бы на доктринальном уровне системы задач права социального обеспечения в современный период. В целом это будет не только отвечать интересам государства и общества, но и обеспечит определенность государственной политики в обозначенной области правового регулирования^[9].

На наш взгляд, к числу задач отрасли права социального обеспечения, которые в идеале должны соответствовать задачам отраслевого законодательства, следует отнести:

− эффективную защиту прав и законных интересов субъектов социально-обеспечительных отношений;

− профилактику и предотвращение состояний нуждаемости, развитие и стимулирование способностей граждан к самообеспечению;

− типизацию состояний нуждаемости; − стандартизацию алиментарных потребностей нуждающихся с учетом характера состояния нуждаемости;

− установление адекватных мер государственного реагирования (социально-обеспечительных предоставлений) на состояния нуждаемости, необходимых и достаточных для их преодоления;

− повышение покупательной способности денежных предоставлений в связи с инфляционными процессами;

− обеспечение равных возможностей для доступа к социально-обеспечительным предоставлениям;

− правовое регулирование отношений по аккумулированию и расходованию средств фондов социального обеспечения;

− правовое регулирование отношений, возникающих между государственными органами (учреждениями) по организации функционирования системы социального обеспечения, и некоторые другие задачи, вытекающие из социально-обеспечительного законодательства. Функция права в отличие от целей и задач, как уже отмечалось, не имеет прямого нормативно-правового закрепления и представляет собой оценку ученых, которые основываются на их понимании сущности этой отрасли права и главным образом его целей и задач.

В науке права социального обеспечения существует далеко не по всем параметрам единодушное понимание его сущностного предназначения, в связи с чем мнения ученых по этому вопросу не совпадают, причем различные авторы выделяют разные функции этой отрасли и их позиции расходятся как по числу функций, так и по их терминологическому наименованию.