Файл: Законы и подзаконные акты.pdf

Орган конституционного правосудия в своем постановлении определил, что Президент имеет право принимать указы по вопросам ведения Российской Федерации. Но стоит не согласиться в данном вопросе с Конституционным Судом, поскольку часть 1 ст. 76 Конституции содержит императивную норму и предусматривает, что по вопросам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Предполагается, что указы Президента, «восполняющие» пробелы в законодательстве, могут приниматься только по тем вопросам, относительно которых Конституция прямо не предусматривает вид нормативного правового акта.

Примером «замещающего» нормотворчества может служить Указ Президента Российской Федерации от 29 декабря 2012 г. № 1709 «О паспорте гражданина Российской Федерации, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, содержащем на электронном носителе информации дополнительные персональные данные его владельца», в котором сказано, что он принят в отсутствие законодательного регулирования вопроса и действует до принятия федерального закона.

К регламентарным актам стоит отнести также указы Президента, вносящие изменения в ст. 65 Конституции Российской Федерации. Право Президента вносить изменения в Основной закон государства основано на его высоком конституционноправовом положении и определено в постановлении Конституционного Суда. Д. Ю. Скуратов считает, что не стоит вносить указами Президента изменения в Конституцию, поскольку «Конституция является актом всенародного волеизъявления», а указы Президента — это решения «единоличного характера», и предлагает изменения в ст. 65 Конституции вносить актами коллегиального органа, представляющего интересы субъектов Российской Федерации — Федерального Собрания Российской Федерации. Возможно, стоит согласиться с Д. Ю. Скуратовым в том, что изменения в Основной закон государства предпочтительней вносить законом или соответствующим постановлением Совета Федерации, по представлению заинтересованного субъекта Российской Федерации.

Анализ законодательства, практики и положений юридической науки об институте главы государства и его нормативных правовых актах свидетельствует о широких полномочиях Президента в сфере правотворчества. С момента введения должности

и до сегодняшнего дня Президент имеет право принимать как регламентарные нормативные правовые акты, так и подзаконные нормативные правовые акты. Регламентарные правовые акты вызывают больший интерес, поскольку данный правовой институт мало изучен и является новым. Кроме того, именно выделение такой группы нормативных правовых актов Президента позволит упорядочить систему правовых актов государства в целом, так как указы Президента, «восполняющие» пробелы в законодательстве, занимают неопределенное место на сегодняшний день. Можно также отметить, что существует масса спорных вопросов о правотворческой деятельности Президента, которые следовало бы прямо урегулировать на законодательном уровне.

1.3. Правовая природа и виды подзаконных нормативных правовых актов

Подзаконные акты представляют собой объемную разнородную совокупность. В десятки раз превышая количество законов, именно подзаконные акты подвергают общественную жизнь детальному правовому регулированию. Значимость научной проработки системы этих актов предопределяется неуклонным ростом количества такого рода документов.

Подзаконные акты - это изданные на основе и во исполнение законов акты, содержащие юридические нормы.

Подзаконные акты обладают меньшей юридической силой, чем законы, базируются на них. Несмотря на то что в нормативном правовом регулировании общественных отношений главное и определяющее место занимает закон, подзаконные акты имеют тоже важнейшее значение в жизни любого общества, играя вспомогательную и детализирующую роль.

Выделяют следующие виды подзаконных актов, расположенные по иерархии.

1. Указы Президента РФ. Обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, подготавливаются в пределах президентских полномочий, предусмотренных конституционными (ст. 8 - 90 Конституции РФ) и законодательными нормами. Президент, будучи главой государства, принимает акты, которые занимают следующее после законов место. Важная роль отводится указам. Благодаря им глава государства реализует полномочия и элементы своего правового статуса.

В современный период сфера правового регулирования, охватываемая указами, весьма широка. Нормативные указы издаются обычно в случае пробелов в праве. Отдельные, очень малочисленные указы (например, о введении военного, чрезвычайного положения) подлежат утверждению Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Акты Президента публикуются в официальных изданиях. Конституционность актов главы государства может быть проверена Конституционным Судом РФ. Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию представляют собой официальный документ большой политической значимости, но не содержат норм права и поэтому не носят нормативного характера.

2. Постановления Правительства РФ. Обязательны к исполнению в Российской Федерации. Особенностью актов Правительства является то, что они могут быть приняты на основании и часто во исполнение законов РФ, а также указов Президента РФ. Постановления Правительства РФ подписываются Председателем Правительства РФ и подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия. Следует отметить, что нормативные документы Правительства возглавляют иерархическую структуру, которая в соответствии с указанной теорией компетенции должна быть нормативно закреплена на уровне федерального закона.^[9]

3. Приказы, инструкции, уставы, положения министерств, ведомств, государственных комитетов – так называемые ведомственные акты. Эти акты, принимаемые на основе и в соответствии с законами РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, регулируют общественные отношения, находящиеся, как правило, в пределах компетенции данной исполнительной структуры. Однако есть среди них и такие, которые имеют общее значение, выходят за рамки конкретного министерства и ведомства, распространяются на широкий круг субъектов. Например, акты Министерства финансов, Министерства внутренних дел, Центрального банка, Министерства РФ по налогам и сборам, Государственного таможенного комитета, Федерального горного и промышленного надзора, Федеральной службы безопасности и т.п.

В качестве примера можно привести Приказ Министерства юстиции РФ «Об утверждении общего положения о территориальном органе Федеральной Регистрационной Службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации»;^[10] Приказ Минюста РФ от 01.11.2017 № 206 «Об утверждении служебного распорядка центрального аппарата Министерства юстиции Российской Федерации».^[11]

4. Решения и постановления местных органов государственной власти (например, областных представительных, законодательных структур - Саратовской областной Думы, Астраханского областного Представительного Собрания).

5. Решения, распоряжения, постановления местных органов государственного управления (например, областных глав администраций, губернаторов и пр.).

6. Нормативные акты муниципальных (негосударственных) органов. Эти акты принимаются в пределах компетенции названных структур и действуют на территории соответствующих городов, районов, сел, поселков, микрорайонов и т.п.

7. Локальные нормативные акты. Это нормативные предписания, принятые на уровне конкретного предприятия, учреждения и организации и регулирующие их внутреннюю жизнь (например, правила внутреннего трудового распорядка).

Следовательно, законы и подзаконные акты представляют собой две большие группы нормативных актов, в свою очередь подразделяющиеся на соответствующие виды.

Юридической науке и практике известны три основания связи по типу закон - подзаконный акт, где закон выступает организующим и обусловливающим началом: «принят на основании закона», «принят во исполнение закона», «принят в пределах полномочий, предоставленных законом». Раскрыть предложенное позволяют рассуждения Галенкиной В.Е. Она считает, что трактовка «на основании закона» означает, что подзаконный акт издан в пределах компетенции государственного органа, с соблюдением принципов, установленных законом без опоры на прямые предписания закона. «Во исполнение закона» предполагает издание акта на основе прямого предписания закона. «В пределах полномочий, предоставленных законом» означает большую степень самостоятельности соответствующих органов в решении вопросов своей компетенции, в том числе и регламентации в своих актах отношений, не урегулированных законом.^[12]

На сегодняшний день практика показывает, что деятельность органов исполнительной власти основывается преимущественно на традиционных формулах подзаконности: «на основе и во исполнение закона», «в пределах полномочий, представленных законодательством». Такая трактовка содержится во многих постановлениях правительства.

В настоящее время анализ формулы «во исполнение закона» на первый план выводит важную проблему: закон общеобязателен. Отсюда подзаконный акт с формулировкой «во исполнение закона» может быть воспринят как дополнительное средство воздействия на определенные общественные отношения. Но это не так. В данном случае подзаконный акт следует рассматривать как корректировку незавершенного (несовершенного) правотворческого акта, т.е. закона. Вступление закона в силу означает общеобязательность, особенно для исполнительных органов власти, которые призваны обеспечивать конкретизацию тех установок, которые имеются в самом законе.^[13]

Формулировка «во исполнение закона», содержащаяся во многих подзаконных актах, предполагает определенный субъективный уровень конкретизации актов, а также установление в каждом законодательном поручении конкретных субъектов, без права делегирования ими своих полномочий и сроков подготовки актов. Все это является важным показателем эффективности действия закона, подзаконного нормативного акта, а также всего механизма правореализации в целом.

Многие подзаконные акты издаются с формулировкой «принятые на основании закона». Данные акты призваны в общей форме апеллировать закону и предписывать общие правила поведения, соблюдение которых его адресатами обязательно независимо от того, каково действительное правовое основание его издания, каков его субъектный и объектный состав, а также каковы пределы и формы санкций, обеспечивающих его соблюдение.

Таким образом, во-первых, основным требованием, предъявляемым к подзаконным актам, является подзаконность, т.е. соответствие закону. Что предполагает недопустимость ограничения прав, свобод, обязанностей, ответственности установленных в законе. Такое требование является важным в реализации положений соответствующих актов.

Во-вторых, подзаконные акты принимаются и реализуются на основе и во исполнение закона, поэтому они должны детализировать, а не восполнять закон. Основная идея, заложенная в законе, не должна искажаться.

Следует учитывать, что в любом законе устанавливаются некие границы усмотрения субъектов правовой деятельности, определяются ключевые моменты, которые позволяют в правильном направлении осуществить механизм его реализации на всех уровнях - на уровне подзаконного нормативно-правового регулирования и правоприменительного, т.е. исполнительного. Задачей подзаконного нормативно-правового регулирования ставится построение некой нормативно-правовой модели правореализации. Она позволяет выразить обязательные элементы механизма правореализации, которые определяются законом и носят эволюционный характер их непосредственного использования, содержащиеся в подзаконном нормативном предписании.^[14]

Подзаконный акт, как и любой другой правовой документ, в процессе реализации должен обладать определенным набором элементов. Среди них можно выделить цели, методы регулирования и защиты. Именно они должны способствовать установлению адекватности правоконкретизации связывающего два уровня нормирования в целостную, непротиворечащую, обоснованную модель. При этом любые отклонения от устойчивых, отражающих сущность первоначального волеизъявления установлений на уровне правореализации недопустимы. Нарушение установок закона подзаконным нормативным актом недопустимо и должно являться для последнего основанием к отмене как не соответствующим закону.

Таким образом, подзаконный акт должен содержать определенные элементы, которые не должны подлежать существенному изменению и в которых изменения происходят постепенно, при условии изменения законодательного акта, т.е. закона. В механизме реализации подзаконного акта очень важно выделять цель, т.к. она участвует как самостоятельный элемент в регулировании общественных правоотношений. Изменение или небольшая поправка цели, закрепленной в подзаконном правовом акте, свидетельствует об изменении воли соответствующего государственного органа. Что очевидно по изменению самого содержания подзаконного нормативного акта.

Содержание подзаконного акта основывается на нормах закона, поэтому нормативность содержания таких актов проявляется как всеобщая, закономерная форма их существования. К тому же правовая нормативность очень актуальна и имеет смысл в практическом, конкретно-историческом проявлении. Правовая нормативность содержания подзаконного акта выступает условием возникновения и развития правовых представлений, а также оценочного восприятия, условием их развития, изменения и совершенствования. Таким образом, содержание правовой нормативности предопределяется в самой общей форме, внутри которой преобладает разнообразие и многообразие конкретных проявлений.

При выборе определенной цели создания подзаконного акта, а также в последующем процессе реализации перед органом исполнительной власти возникают следующие проблемы. Во-первых, это случаи, когда непротиворечивые нормативные предписания, содержащиеся в законах и издаваемых на их основе и во исполнение подзаконных актах, оказываются противоречивыми с точки зрения целей, для достижения которых они приняты. Во-вторых, случаи несогласованности целей закрепленных в законе и подзаконном акте. Таких последствий возможно избежать путем конкретизации принципов осуществления и защиты предписаний, содержащихся в законах. Причем принципы осуществления прав, обязанностей и их защиты признаются универсальными средствами регулирования отношений всех уровней, которые помогают достигать согласованности между законами и подзаконными правовыми актами.^[15]