Файл: Законы и подзаконные акты.pdf

Достижение соответствия целей и принципов, провозглашенных как в законе, так и в создаваемом на его основе подзаконном правовом акте, осуществляется с помощью методов правового регулирования. К ним могут предъявляться требования: четкое определение характера методов осуществления норм, содержащихся в соответствующих актах; приемлемости того или иного метода для регулирования тех или иных отношений; возможности достижения целей и принципов реализации нормативных норм, содержащихся в актах. Отдельного внимания требует решение вопроса о том, какими методами и какой отраслью права могут регулироваться правоотношения, содержащиеся в акте. Как показывает практика, правильный выбор методов оказывает положительное влияние на достижение поставленных перед его создателем целей, на упорядочение общественных отношений. Следующее требование - обеспечение баланса правовых норм, содержащихся в подзаконном акте. Их выбор не должен быть односторонним. Так как недопустимо, когда на уровне конкретизации допускается нарушение баланса, внутренних пропорций между методами осуществления нормативных предписаний, а также отдается предпочтение между нормами различных отраслей права, например административного перед гражданским и т.д. Такие обстоятельства уменьшают эффективность реализации права в целом, приводят к недостижению предусмотренных законом целей и возможному искажению закрепленных в акте принципов.

Следует отметить, что механизм воздействия исполнительной власти, государственных органов на различные сферы общественной жизни предопределяется существующей зависимостью между потребностью, необходимостью удовлетворения права субъектами общественных отношений и возможностью его удовлетворения через целенаправленную деятельность в установленном актом порядке. Именно в рамках такой зависимости компетентные органы могут определять направление, средства и формы реализации правовых норм, управляя и регулируя поведение и деятельность субъектов. Содержанием же регулирования, точнее, его результатом всегда является тот акт, сущность которого предопределяется причинной зависимостью двоякого рода: с одной стороны, нормативными предписаниями, с другой - правом.

ГЛАВА 2. ИЕРАРХИЧЕСКАЯ ЗАВИСИМОСТЬ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ И КОНКРЕТНЫХ ВИДОВ ПОДЗАКОННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Соотношение федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации

Закон - это фундаментальная основа правовой системы. Он от бога, от разума, от воли народа. А указ - конкретная задача, подлежащая исполнению в рамках закона с учетом накопленного опыта взаимодействия с ним.^[16]

Однако вопрос о соотношении федерального закона и указа Президента представляет собой наиболее сложную проблему в соотношении законом и иных нормативных актов. В этом случае речь идет не только о взаимоотношении нормативных актов, но и о регулировании отношений между двумя равновеликими, непосредственно избираемыми народом властями.

Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Кроме того, указы Президента РФ не должны противоречить Конституции и законам РФ.^[17]

Исходным положением является то, что указы Президента не могут противоречить Конституции и законам РФ. Однако до принятия новой Конституции 1993 года указы Президента часто устанавливали нормы законодательного уровня, т. е. такие, которые должны быть урегулированы законом. В тех случаях, когда налицо явный пробел в законе, эти нормы как бы замещают недостающие в законе нормы.

Новая Конституция РФ исходит из принципа верховенства Конституции и законов Федерации на всей территории России. Все органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждан и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

Названные общие положения распространены Конституцией и на соотношение указов Президента РФ с действующими законами. Это необходимое для правового режима в государстве конституционное положение по своему замыслу отвечает принципу разделения ветвей верховной власти и верховенства закона.

Конституция закрепляет полную самостоятельность Президента в издании указов и распоряжений, а также – обязательность этих актов Президента РФ на всей территории РФ. Эти положения Конституции в условиях стабильности отвечает принципам демократии. Однако подобное положение чревато определенной узурпацией власти. Поэтому необходимы четкие рамки, которые закрепили правовую самостоятельность Президента РФ по вопросам издания указов.

Безусловно, начало 90-х годов заметным образом отразилось на объеме принятых Президентом РФ указов. Это было связано с большой пробельностью в законодательстве, что компенсировалось оперативностью введения в действие указов Президента. С другой стороны, указы приравнивались положению закона в иерархии нормативных правовых актов, а это недопустимо в правовом демократическом государстве.

В настоящее время роль указов Президента существенно изменилась по содержанию и объему. Это прежде всего обусловлено новым статусом Президента, подчеркивающим его ответственность непосредственно перед народом. Президент из высшего должностного лица и главы исполнительной власти в РФ стал главой государства. В этом качестве он приобрел функции гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина и обязанности по обеспечению охраны суверенитета, независимости и государственной целостности страны, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.^[18]

Таким образом, указы Президента РФ в значительной степени утратили исполнительно-распорядительный характер и стали актами главы государства по вопросам его компетенции.

Кроме того, с принятием Конституции РФ была проведена классификация указов Президента на нормативные и ненормативные. Первые обозначены как одно из оснований для издания Правительством РФ постановлений и распоряжений.

Нормативные указы Президента РФ связаны в основном с конкретизацией и детализацией действующих законов, принятием правил и положений, названных в актах парламента.

Ненормативные указы издаются Президентом по вопросам применения права. Такими указами производится назначение определенных должностных лиц, награждение орденами и медалями, присвоение почетных званий, высших воинских и специальных званий, предоставление политического убежища, помилование отдельных граждан, решение организационно-административных вопросов и т. д.

Подводя итог, можно отметить, что указ Президента РФ представляет подзаконный акт, обладающий после федерального закона наибольшей юридической силой. Содержание указа определяется конституционным статусом Президента как главы государства.

2.2. Соотношение федеральных законов и нормативных правовых актов Федеральных органов исполнительной власти

Эффективное воздействие права на общественные отношения, действие механизма правового регулирования возможно только на основе целостной, непротиворечивой и гармоничной системы правовых актов, «вершиной» которых являются нормы закона. Правоприменительная практика свидетельствует о том, что без надлежащей юридической поддержки закон зачастую не действует, фактически утрачивает свое правовое значение.

Создание правового государства связано с повышением роли закона в обществе, с признанием и реализацией приоритетного законодательного регулирования и необходимостью создания законов прямого действия. В юридической науке постсоветского периода утвердилось негативное представление о подзаконном, в частности ведомственном, правотворчестве (что имело веские основания, поскольку ведомственный акт зачастую подменял закон). В то же время можно согласиться с мнением Л.Н. Завадской, которая считает, что повышение удельного веса закона в системе нормативных актов не отменит иной закономерности - значительного «удельного веса» актов исполнительной власти, конкретизирующих закон^[19]. В этой связи В.Н. Синюков пишет: «Дееспособность государства зависит не только от динамизма власти, законодательства, но и от наличия инструментов осуществления законов, в том числе и в рамках правительственной машины».^[20]

Закон занимает ведущее место в правовой системе, регулирует наиболее значимые, типичные и устойчивые общественные отношения, вносит элементы стабильности, упорядоченности в социальную жизнь. Являясь ориентиром правовой системы, он содержит предписания абстрактного, общего характера, в то время как подзаконные акты «всегда ближе к непосредственной социальной практике, тоньше ее чувствуют, локализуясь в среде профессиональной (ведомственной), региональной или иной специфической деятельности».^[21] Именно поэтому, по мнению В.Н. Синюкова, подзаконное регулирование, нуждаясь, безусловно, в устранении своих бюрократически-ведомственных извращений и прямых незаконных выходов в законодательную сферу, должно тем не менее получить необходимую поддержку государства. А эффективность законодательства, положившего в свою основу общие юридические нормы, теснейшим образом связана с действенностью подзаконного и поднормативного регулирования, квалифицированностью и ориентированностью на закон юридической деятельности. Таким образом, тенденция расширения пределов законодательной регламентации не меняет общей модели правового регулирования и не означает отказ от подзаконного нормотворчества. Государственное управление как процесс требует принятия управленческих решений, и нормотворчество органов исполнительной власти направлено на нормативное обеспечение действия закона, то есть на его исполнение. Осуществление нормотворческой деятельности не означает вмешательства в область законодательной власти, но облегчает задачу последней, а сам процесс организации исполнения законов становится более гибким.^[22] А при рассмотрении принципа разделения властей с позиции теории субсидиарности реализация нормотворческой функции в полном объеме возможна только при субсидиарном участии законодательной и исполнительной власти.^[23]

Действующее законодательство демонстрирует множество примеров тесной взаимосвязи в цепи «закон - нормативный акт органа исполнительной власти», причем в практике часты ситуации бездействия закона в отсутствие конкретизирующих и развивающих его актов. В частности, юридический механизм реализации ФЗ РФ «О лотереях»^[24] начал формироваться лишь спустя полгода с момента его вступления в силу (1 января 2004 г.): 5 июля 2004 г. Правительством РФ было принято Постановление «О мерах по реализации Федерального закона «О лотереях».^[25] Данное Постановление впервые определило перечень органов, уполномоченных осуществлять нормотворческие и контрольные функции в этой сфере, а также ввело ряд необходимых документов, регламентирующих процедуру подготовки и проведения лотерей.

Нормотворчество органов исполнительной власти можно считать самостоятельным видом государственного нормотворчества, результатом которого является принятие нормативно-правового акта правотворческим органом исполнительной ветви власти.

Издание нормативно-правовых актов исполнительными органами регулируется совокупностью законов и подзаконных актов, которые можно назвать правовыми основаниями нормотворческой деятельности (нормотворческой компетенции) органов исполнительной власти. Правовые основания предоставляют нормотворческие полномочия, закрепляя материальное право издания нормативно-правового акта, а также регламентируют процедуру реализации этого права - правотворческий процесс.

Правотворчество высшего органа исполнительной власти - Правительства РФ - основано на нормах Конституции РФ и ФКЗ РФ «О Правительстве Российской Федерации». Правительство РФ как исполнительный орган общей компетенции вправе издавать постановления и распоряжения по широкому кругу вопросов, входящих в его компетенцию, а нормы отдельных федеральных законов и указов Президента РФ уточняют его правотворческие полномочия, содержат предписания о принятии постановлений по конкретным вопросам. При этом реализация Правительством РФ своих полномочий в различных сферах предполагает принятие не только «вторичных» по отношению к федеральным законам и указам Президента РФ актов, но и установление новых норм (прямо не предусмотренных этими актами), в пределах его компетенции.

Границы нормотворческих полномочий федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции (федеральных министерств, служб и агентств) определены в положениях о конкретных органах, которые утверждаются указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. При этом следует иметь в виду важную новеллу в регламентации правового статуса федеральных служб и агентств: согласно действующему Указу Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» указанные органы не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.^[26] Таким образом, полномочие на издание нормативных актов по общему правилу не входит в компетенцию федеральных служб и агентств, однако на основании отдельных предписаний Президента РФ или Правительства РФ эти органы вправе осуществлять нормотворческую деятельность.^[27]