Файл: Законы и подзаконные акты.pdf

2.3. Соотношение федеральных законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

Законодательство субъектов Российской Федерации является важнейшей составной частью системы российского законодательства, развитие и совершенствование которой отражает сложные процессы становления новой российской государственности.

Конституция Российской Федерации закрепляет два уровня регионального законодательства:

1) законодательство республик в составе Федерации и

2) законодательство краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов (ч. 2 ст. 5).

Всем субъектам Российской Федерации предоставлены властные полномочия законодательствования. Главное конституционное требование заключается в том, чтобы все законы, иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не противоречили федеральной Конституции (ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации). Конституционно установлен порядок, согласно которому по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие непосредственное, прямое действие на всей территории Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Вне пределов ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. Закреплено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным нормативным правовым актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом того или иного субъекта Федерации, изданным вне пределов ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Таким образом, вопрос о юридической силе нормативных правовых актов субъектов Федерации и характере отношений с федеральными законами решается неоднозначно, а дифференцированно, в зависимости от сферы правотворческой деятельности субъектов Федерации, предмета их совместного или их собственного, исключительного ведения и их соответствующей компетенции.^[28]

2.4. Соотношение федеральных законов с муниципальными нормативными актами

Муниципальные правовые акты наряду с федеральными и региональными правовыми актами имеют важное значение для организации деятельности органов местного самоуправления.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными законами, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными и (или) региональными законами.

Таким образом, муниципальный правовой акт - это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными и региональными законами, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.^[29]

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными и региональными законами.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. В случае принятия муниципального правового акта, противоречащего вышеуказанным федеральным и региональным актам или противоречащего муниципальному правовому акту, имеющему более высокую юридическую силу, возникает коллизия.^[30]

Если орган местного самоуправления полагает, что закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо ее субъекта по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, то вопрос о таком соответствии разрешается судом. До вступления в силу решения суда о признании закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо ее субъекта или отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям указанных нормативных правовых актов, не допускается.^[31]

В настоящее время все большую остроту приобретает проблема обеспечения подзаконности нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления. Решение проблемы усугубляется тем, что ни действующая федеральная Конституция, ни Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не дают полного представления о сущности данного института, его функциональном назначении. В федеральной Конституции говорится лишь о том, что органы местного самоуправления «не входят в систему органов государственной власти», но могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству. Правовая дефиниция местного самоуправления в Конституции отсутствует. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дефиниция местного самоуправления не соотносится с категорией государственности.

На региональном уровне аргументируется мысль, что в федеративном государстве местная власть как таковая «не является составной частью центральной власти. В определенной мере она даже противостоит центру как самостоятельное целое».^[32] Соответственно в основополагающих нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации закрепляются положения, что местное самоуправление осуществляется на основе «законов области», органы местного самоуправления «вправе принимать собственные правовые акты». Возникают вопросы: распространяется ли на местное самоуправление федеральное законодательство и как «собственные правовые акты» соотносятся с нормативно-правовыми актами федерального значения?

Думается, что положения федеральной Конституции о местном самоуправлении, отличающиеся абстрактностью, нуждаются в совершенствовании. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также оставил без нормативно-правовых ответов многие вопросы. Управлять в государстве определенной сферой общественных отношений и быть совершенно свободным от государства – это миф.

Как замечал в свое время Г. Еллинек, концептуализируя проблему децентрализации в форме самоуправления, никакие местные органы не могут «функционировать без органов государства, а государственные органы, по крайней мере в определенных случаях, без содействия местных органов». Саму политико-правовую сущность института самоуправления Еллинек понимал как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами».^[33] Следовало бы принять во внимание данный теоретический постулат при совершенствовании действующего российского законодательства о местном самоуправлении, который, собственно, нашел свое воплощение в Европейской Хартии о местном самоуправлении и практическая реализация которого в условиях российской действительности оптимизировала бы решение многих вопросов, связанных с подзаконностью нормативных правовых актов местного значения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного исследования можно сделать следующие выводы и предложения.

Вопрос о взаимодействии и взаимосвязанности закона и подзаконного правового акта в процессе реализации не может быть решен по существу без исследования всей проблемы. Правовая природа подзаконных правовых актов тесно связана с присутствием методов нормативного руководства в работе органов исполнительной власти. Что проявляется в попытке данных органов контролировать сферу гражданского общества. Этому свидетельствует многочисленность издаваемых подзаконных правовых актов, их усложненность, повышенное содержание в них нормативных установок.

Анализ современного состояния рассматриваемой проблемы в Российской Федерации не дает оснований для оптимистических выводов. В частности, параметры компетенции на различных уровнях правотворческой деятельности остаются недостаточно определенными, размытыми. Отсутствуют общие принципы, содержательные критерии субординации нормативных правовых актов, издаваемых (принимаемых) органами государственной власти в Российской Федерации. Несогласованность в правотворческой деятельности различных государственных органов, несвоевременность принятия подзаконных актов во многом обусловлены отсутствием в федеральной Конституции нормы, закрепляющей порядок издания (принятия) последних.

Между властными структурами идет открытая борьба за правотворческие полномочия. Принцип компетентности подменяется «принципом» самоуправного корректирования действующего законодательства. Количество «незаконнорожденных» нормативных правовых актов растет, однако регулятивная ценность их зачастую нулевая. Всевозможных нормативов все больше, а конституционной законности – все меньше.

Закон зависим от подзаконного правового акта, так как последний во многих случаях помогает раскрыть его сущность, урегулировать те отношения, которые остались за пределами регулирования норм того или иного законодательного акта.

Бесспорным решением вопроса о системе подзаконных нормативных правовых актов могло стать принятие ФЗ «О нормативных правовых актах Российской Федерации». Но в мае 2004 года после восьмилетней работы законодательный процесс был прекращен, законопроект снят с рассмотрения по мотивам низкого качества и устарения концептуальных положений. Таким образом завершилось многолетнее ожидание законодательного упорядочения системы нормативных правовых актов, включая подзаконные.

Отсутствие закона компенсируется принятием иных актов, направленных на упорядочение правотворчества органов исполнительной власти. Однако их эффективность недостаточна, так как они регулируют процессуальную сторону в отсутствие материальной, то есть формулируются правотворческие процедуры при отсутствии проработки понятийного аппарата вопроса.

Подводя итоги, можно предложить следующие меры, направленные на совершенствование системы нормативных правовых актов в российской правовой системе:

• принятие в новой редакции Постановления Правительства РФ от 13.08.1997 г. «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», Постановления Правительства РФ от 11.11.2002 г. «О совершенствовании организации исполнения федеральных законов»;
• принятие Федерального закона «О нормативных правовых актах»;
• внесение соответствующих изменений в Положения о федеральных органах исполнительной власти;
• разработка мер по активизации работы юридических служб в органах исполнительной власти;
• разработка специальных учебных курсов о правовых актах и введение их в учебную программу системы повышения квалификации кадров.^[34]