Файл: Особенности федерализма в России (Сходство и различие понятий федерация и федерализм).pdf

Если асимметрия является результатом глобальных перемен в экономике и общественной жизни, тогда ее невозможно игнорировать и вопрос переходит в другую плоскость: как создать общественные институты, которые могут адаптироваться к данным условиям.

2. Специфические особенности федерализма в России

2.1. Исключительные полномочия федерации

Принципы разделения государственной власти между различными уровнями федеративной системы являются важнейшими факторами ее стабильности и эффективности функционирования. Поиск оптимальной модели приобретает особое значение для Российской Федерации в условиях многообразия региональной структуры и ориентации субъектов Российской Федерации на расширение своей самостоятельности.

Определение конкретных, четких полномочий федеральных и региональных органов государственной власти по предметам их совместного ведения названо в Послании Президента России Федеральному Собранию важнейшей задачей государственной политики: «Сегодня это потенциально конфликтное поле следует минимизировать, точно определив, где должны быть полномочия федеральных органов, а где субъектов Федерации. Иначе эта ситуация будет порождать новые споры, будет использоваться противниками курса на укрепление Федерации».

Рассмотрение вопросов взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти представляется особо актуальным также в свете проводимой в России административной реформы. Разграничение полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в экономической сфере имеет важное практическое значение, так как напрямую затрагивает интересы всех слоев населения.

Актуальность обозначенной проблематики подтверждается и существенным увеличением правовых коллизий. В актах органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов содержатся противоречивые положения, отсутствуют унификация терминов и единство подходов к содержанию базовых концепций и понятий. На федеральном уровне отмечается широкая трактовка полномочий в сфере совместного ведения, не оставляющая пространства для регионального правотворчества. Субъекты Федерации, в свою очередь, допускают расширение сферы собственной компетенции.

Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами является одним из фундаментальных принципов разделения государственной власти между центром и регионами.

Одной из проблем, возникающих при определении ведения субъектов в пределах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, является избыточность сферы совместного ведения. Российская схема разграничения предметов ведения и полномочий не имеет механизма определения полномочий субъектов в рамках совместного ведения России и субъектов и критериев пределов федерального регулирования. Формула ст. 76 Конституции предоставляет ничем не ограниченные возможности для Федерации регламентировать сферы общественных отношений, указанные в ст. 72 Конституции, исчерпывающим образом, лишая субъектов РФ сколько-нибудь значимых законодательных прерогатив. Но при этом в науке имеются и иные взгляды на данный вопрос. Так, было высказано мнение, что «федеральные законы, принимаемые по предметам совместного ведения, должны устанавливать лишь общие принципы регулируемых отношений, оставляя все конкретное законодательное регулирование органам государственной власти субъектов Федерации». Но, как показала практика федерального законотворчества по предметам совместного ведения, субъекты РФ оказались лишены возможности сколько-нибудь существенно регламентировать на законодательном уровне вопросы совместного ведения. Мало того, в последние несколько лет федеральный законодатель лишил субъекты РФ некоторых из тех прав, которые были им предоставлены ранее и действительно отражали их участие в совместном регулировании вопросов, перечисленных в ст. 72 Конституции.

Многолетняя практика федеративных отношений показала, что конфликт между уровнями власти затрагивает по преимуществу вопросы бюджетного федерализма. Распределение налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы не обеспечивает покрытия бюджетных расходов большинства субъектов Российской Федерации.

Эта проблема во многом определяет все остальное во взаимоотношениях Федерации и субъектов, и ее решение способно нейтрализовать многие видимые конфликты конституционно-правового характера.

Новая попытка насытить конституционную модель разграничения полномочий конкретным содержанием была сделана разработчиками Федерального закона от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». В законе реализована конкретная задача: закрепить за субъектами Российской Федерации полномочия, которые они обязаны выполнять за счет своего бюджета и за исполнение которых несут ответственность перед населением. Остальные полномочия по предметам совместного ведения остаются за федеральным центром и могут передаваться субъектам только вместе с соответствующими финансовыми средствами. Впервые в федеральном законе был системно обозначен перечень полномочий по предметам совместного ведения, осуществляемых (а точнее, финансируемых) субъектами самостоятельно. Статья 26.3 закона устанавливает закрытый перечень из 41 полномочия, которые финансируются субъектами за счет средств собственных бюджетов. При этом правовое регулирование большинства указанных полномочий определяется соответствующими федеральными законами, а не нормативными актами субъектов РФ. Поэтому формулировка федерального законодателя об «осуществлении указанных полномочий субъектов самостоятельно» представляется не совсем точной, так как реально субъекты лишь исполняют предписания соответствующих федеральных законов.

Термин «осуществление» полномочий, использованный в законе, явно выходит за рамки исполнения требований, содержащихся в федеральном законе, и может быть истолкован как включающий не только правоприменение, но и правотворческие функции.

Действительно, отдельные правомочия регламентируются и исполняются исключительно на основе правовых актов субъектов, но важно иметь в виду, что многие полномочия вряд ли следует отнести к формам именно законодательного регулирования (например, формирование и содержание архивных фондов субъектов, материально-техническое обеспечение деятельности органов государственной власти субъектов и др.).

В то же время значительная часть полномочий, определенных в ст. 26.3, явно не относится к категории «осуществляемых самостоятельно», так как основы нормативного регулирования содержатся именно в федеральных правовых актах: социальная поддержка различных категорий граждан, организация оказания специализированной медицинской помощи и т.д. Несмотря на технико-юридические просчеты разработчиков закона, в целом можно положительно оценить введение перечня полномочий субъектов, финансируемых ими самостоятельно, хотя бы с точки зрения рекомендации субъектам и фиксации в федеральном законодательстве предметов их исключительного ведения.

А.Н. Лебедев, критикуя указанную формулу, отмечает, что российская модель разграничения наиболее близка по типу австрийской, в ее рамках субъекты имеют право издавать лишь законы в развитие принятых Федерацией основ законодательства. Кроме того, по его мнению, ч. 2 ст. 76 Конституции содержит императивную норму, устанавливающую последовательность принятия законов Российской Федерации и субъекта РФ: «сначала принимается закон, а лишь потом в соответствии с ним (по согласованию с ним) иной правовой акт».

Глубинный смысл «совместного ведения» заключается именно в соучастии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов в реализации полномочий по предметам совместного ведения (а его формы могут быть различны), и отсутствие «прямого разрешения» на осуществление опережающего регулирования отнюдь не свидетельствует о запрете на указанные действия. В противном случае вообще сложно говорить о каком бы то ни было совместном ведении, когда субъекты оказываются лишенными каких-либо нормотворческих полномочий в случае «молчания» федерального законодателя.

Федеральный закон 1999 г. (в редакции 2003 г.) по существу не ограничивает возможности параллельного законодательства субъектов Российской Федерации, что широко распространено в России. После принятия федерального закона по вопросу совместного ведения субъекты Российской Федерации часто издают свои законы по этому же вопросу, дублирующие федеральный закон и лишающие его прямого действия, лишь засоряющие правовое информационное пространство. Видимо, решать эту проблему необходимо по принципу некоторых других стран: если издан федеральный закон, урегулировавший определенные отношения, субъектам не следует дублировать его, хотя, разумеется, они могут учесть в своем законодательстве какие-то особенности применения федерального закона, если они есть. В некоторых зарубежных странах такой подход называется блокирующим законодательством (со стороны федерации).

Относительно полномочий органов государственной власти субъектов РФ, не перечисленных в перечне полномочий органов государственной власти субъектов РФ, предусмотренных п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и финансируемых в форме целевых субвенций из федерального бюджета, принципиально то, что порядок и объем осуществления этих полномочий детально регулируется на федеральном уровне, поскольку определение прав и обязанностей органов государственной власти субъектов РФ осуществляется федеральным законом (п. 7 ст. 26.3). Поэтому положения законодательства субъектов РФ, устанавливающие объем и порядок осуществления полномочий из федерального бюджета, должны подвергаться тщательному контролю.

Субъекты Российской Федерации обязаны осуществлять соответствующие полномочия органов государственной власти, перечисленные в перечне полномочий органов государственной власти субъектов РФ и финансируемые за счет бюджета субъекта Российской Федерации (в соответствии с п. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»). В законах субъектов Федерации должны быть предусмотрены порядок и объемы осуществления соответствующих полномочий, иначе они не могут быть реально действующими.

Поскольку объем и, как правило (за четко указанными исключениями), порядок осуществления полномочий, финансируемых из бюджетов субъектов РФ, устанавливаются местным законодательством, нет оснований для восприятия ситуации таким образом, что полномочия возлагаются на них в прежнем, неизменном виде.

И.И. Шувалов считает, что при такой модели разграничения полномочий, когда субъект Федерации сам определяет объем расходов за счет своего бюджета, становится как никогда актуальной модель бюджета, ориентированного на результат. В обобщенном виде работа с таким бюджетам представляет собой следующую последовательность действий. Отправной точкой является определение приоритетов развития региона. Тем самым населению должно быть дано четкое и доступное объяснение, почему на решение того или иного вопроса тратится больше или меньше бюджетных средств. Для решения приоритетных задач органом государственной власти субъектов РФ формируются целевые задания, предусматривающие определенный объем финансирования, а затем на основе межведомственных заданий определяются конкретные планы работы органов исполнительной власти.

Третий вариант модернизации имеющейся в России модели совместного ведения – это заимствование германского опыта, где законодательство Федерации по предметам совместного ведения (конкурирующей компетенции) блокирует законодательную деятельность субъектов. В данном случае, как указывает А.В. Саленко, когда Федерация сможет лучше «регулировать какую-либо сферу, то пусть это делает она, а в иных случаях – пусть регулирует субъект».

Однако в российских условиях более актуальным представляется скорее вопрос о законодательной конкретизации ст. 73 Конституции с целью определения в федеральном законе неисчерпывающим образом перечня собственных полномочий субъектов РФ. Иначе оказывается, что федеральный законодатель всегда может изъять какую-либо сферу из ведения субъектов, излишне распространенно толкуя положения ст. 71–72 Конституции, что и происходит на практике.

2.2. Полномочия субъектов федерации: совместные и раздельные

Конституция Российской Федерации разграничила лишь предметы ведения (в единичных случаях – и полномочия по предметам совместного ведения), но по общему правилу разграничение полномочий по предметам совместного ведения находится за пределами конституционного регулирования. В какой правовой форме возможно такое разграничение? Возможно ли разграничение полномочий по предметам совместного ведения федерации и субъектов федерации в форме закона, наряду с прямо названной в Конституции договорной формой (ч. 3 ст. 11 Конституции)? И если разграничение полномочий по предметам совместного ведения допустимо в форме федерального закона (даже при конституционном умолчании относительно такой формы), то какая из форм будет приоритетной? Право устанавливать (разграничивать) полномочия в пределах совместного ведения в форме федерального закона было обосновано в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, – Определении Конституционного Суда от 4 февраля 1997 г. № 13-О и Постановлении Конституционного Суда от 9 января 1998 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации. Федеральный законодатель истолковал это допущение и как право определить способ разграничения совместной компетенции, то есть восполнить пробел конституционного регулирования, и как признание федерального закона приоритетной формой разграничения полномочий по предметам совместного ведения в сравнении с договором.