Файл: Особенности федерализма в России (Сходство и различие понятий федерация и федерализм).pdf

А) правового и институционального обеспечения механизмов согласования интересов федерации и ее субъектов;

Б) процедур и правовых инструментов разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами;

В) сферы совместного ведения (сотрудничества) федерации и ее субъектов;

Г) конституционно-правовой культуры и философии федерализма и сотрудничества как необходимых условий воплощения конституционных принципов федеративного государственного устройства.

Конституционно-правовые механизмы регулирования федеративных отношений являются краеугольным камнем, сердцевиной федеративной политики в подлинно федеративных государствах. Они закрепляются в конституциях, федеральных законах, за их исполнением устанавливается жесткий контроль и правилом является неотвратимость наказания за отступление от узаконенных норм действий и поведения.

Теория и мировая практика из всего многообразия формальных (политико-правовых) и неформальных механизмов, оказывающих регулирующее воздействие на взаимоотношения между федерацией и субъектами федерации, выделяют шесть базовых, которые образуют систему сдержек и противовесов и являются факторами, гарантирующими сохранение целостности федерации.

1) Это стабильность самого Основного Закона в части, затрагивающей федеративное устройство.

2) Конституционно-правое регулирование соответствия конституций субъектов федерации федеральной конституции.

3) Конституционный контроль за соответствием нормативных правовых актов субъектов федерации федеральной конституции и федеральным законам.

4) Конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и федерированными единицами (субъектами федерации).

5) Федеральный контроль за функционированием исполнительной вертикали.

6) Принудительное, в случае необходимости, федеральное вмешательство в дела субъекта федерации.

Эти конституционно-правовые механизмы регулирования отношений между федерацией и ее субъектами имеют свои особенности в каждом отдельно взятом федеративном государстве, но, в общем и целом, они являются ядром всякой федерации, без сохранения которого единство, суверенитет и территориальная целостность государства просто немыслимы.

1.2. Государства с федеративным устройством в международной практике

Большинство федеративных государств построено на территориальной основе, но встречаются государства, где сочетаются территориальный и национальный факторы. Во многих федеративных государствах их устройство не служит формой решения национального вопроса. В государствах, где в основу федерации положен территориально-политический принцип (например, США, ФРГ, Австралия) и субъекты федерации обладают равными правами, антагонистические отношения между частями единой системы почти не просматриваются. А в государствах, где их территориально-политическая организация в той или иной мере отражает многонациональный состав населения, получает развитие региональная обособленность территорий. Российская Федерация являет этому яркий пример, поскольку ее субъекты разностатусные (республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения).

Вместе с тем, национальный признак, по мнению некоторых ученых и аналитиков, не должен лежать в основе образования федерации. Например, Р. Галлиссо считает, что «практически никакое федеративное государство, образованное на национальной основе, нежизнеспособно: микрогосударства превращаются в сплоченные воинствующие образования, постоянно занятые разрешением этнических споров с целью захвата власти». Отсюда проистекают многочисленные конфликты в федеративном государстве, которое стремится построить федерализм на национально-территориальной основе. Примером может служить война в Чечне, сепаратистские стремления многих автономных образований Российской Федерации (Республика Татарстан, Республика Саха и некоторые др.).

Модель федерализма в значительной мере предопределяется спецификой системы разделения государственной власти по вертикали. Именно с позиций образования и функционирования системы разделения власти между федерацией и ее субъектами в конкретном государстве можно провести типологию современных моделей федерализма. Так, можно выделить два типа федеративных государств: союзное и децентрализованное.

Союзное государство образуется на основе объединения независимых государств в результате договора (соглашения) (США, СССР, Объединенные Арабские Эмираты). Децентрализованная федерация создается путем преобразования унитарного государства в федеративное на основании правового акта, издаваемого центральной властью (Индия, Канада), либо путем договора с составными частями государства о децентрализации власти на принципах федерализма, положения которого инкорпорируются в федеральную Конституцию, например, как это происходит в России.

История формирования федеративных отношений в каждой стране имеет свои особенности. Последние десятилетия в России обсуждался вопрос о симметричных и асимметричных федерациях, подлинной и псевдофедерации, выдвигались концепции «новой», «демократической», «многоуровневой», «этнической», «евразийской» федераций. В связи с этим актуально изучение форм федеративных государств, существующих в мировой практике, и важен анализ аргументов, предлагаемых концепций применительно к российской действительности.

Симметричная – это федерация, составные части которой в соответствии с конституцией страны равноправны между собой и в отношениях с федерацией.

Так, штаты США – это однопорядковые субъекты с равными полномочиями. У них равное количество сенаторов в Конгрессе, нет языковых или каких-либо иных различий. Априори симметричная федерация считается наиболее стабильной и приемлемой.

«Идеальная федерация – симметричное государство, – пишут И. Умнова и Н. Ермакова, – где в основу устройства положено объединение субъектов федерации, однородных по природе и равных по статусу». Однако это ничем не подтверждается, более того, в настоящее время абсолютно симметричных федераций фактически не существует. В мировой практике наблюдается тенденция развития асимметрии в федеративных и даже унитарных государствах. Даже в США Пуэрто-Рико имеет особый статус ассоциированного члена на основе договора 1975г.

В Германии разные земли в зависимости от размера и численности населения имеют разное количество депутатов. В Бундесрате в соответствии со ст. 51 «каждая земля располагает не менее чем тремя голосами; земли с населением свыше двух миллионов имеют четыре голоса, с населением свыше шести миллионов – пять голосов, с населением свыше семи миллионов – шесть голосов». В составе Австралийского Союза находится Северная территория (место проживания коренного населения), управление которой осуществляет администратор, назначаемый генерал-губернатором.

Каждое федеративное государство может столкнуться с необходимостью образования наряду с субъектами федерации, которые равноправны, территорий с особым статусом или федерального округа в рамках столицы государства и т.п. Частичная асимметрия не нарушает общей симметричной конструкции.

Асимметричная федерация – это такое государство, составные части которого неравноправны между собой и (или) в отношениях с федеральным центром. Танзания характеризуется абсолютной асимметрией по конституции 1977 г. Сложные обстоятельства сопутствовали возникновению асимметричной федерации в Индии.

Здесь сказались как языковые проблемы, так и особый статус штата Джамму и Кашмир (спорной территории между Индией и Пакистаном), а также особенности присоединения штата Сикким к Индии.

В Канаде асимметрию создает провинция Квебек. Нередко статус Квебека рассматривают как создающий угрозу целостности государству, но мнение такого видного специалиста как Даниель Элазар прямо противоположное: «Федерализм пережил кризисы 1960-х и 1970-х годов в Австралии и Канаде. В Канаде, аналогично тому, как это произошло в Австралии, квебекский кризис был более или менее решен федералистскими средствами. В обоих случаях появилось новое отношение к принципу федерализма как практическому средству управления». Еще более определенно можно говорить о Бельгии, где только переход от унитарного государства к асимметричной федерации спас страну от распада.

Критики асимметричности федерации отмечают как принципиальный недостаток такой формы нарушение равноправия при управлении, поскольку, на их взгляд, права должны быть гарантированы преимущественно личности, а не группе и не должны различаться от субъекта к субъекту. Многие государства сталкиваются с подобной проблемой. Когда этнические различия несущественны, то центральное правительство стремится насколько возможно в условиях открытости и рыночной экономики создать равные условия всем регионам. Например, в Германии рассматривался вопрос о заработной плате государственным служащим, различающимся в разных землях, и было принято решение Конституционным судом о противоречии дифференцированных тарифов принципу верности федерации. В то же время существуют наряду с индивидуальными также и коллективные права народов, меньшинств, которые требуют особого подхода. Асимметричный федерализм – это попытка признания множественности аспектов демократических прав.

Другие критики асимметрии приводят прагматические доводы – дифференцированные полномочия в разных регионах могут усложнить процесс институциональной и политической координации и станут препятствием на пути центра при перераспределении ресурсов. И главный аргумент заключается в том, что центробежные силы приведут к «распаду» самого государства. По мнению Доны Бари, хотя все эти аргументы и заслуживают внимания, они не учитывают главного: «Асимметрия – характерная особенность всех демократических федераций, которая приобретает все большее значение, особенно там, где компактно проживают группы этнических меньшинств. Отдельные территории и группы имеют особое положение и права в ряде областей, начиная от культуры и языка, кончая политикой и экономикой. Более того, в последнее время даже в унитарных системах полномочия все больше передаются на региональный уровень и разные регионы получают асимметричные права. Глобализация и глубокие изменения в обществе привели к тому, что централизованные государства все менее отвечают требованиям экономического, социального и культурного развития. Ответом на это послужила перестройка системы распределения государственных полномочий между центральным и региональными правительствами». Асимметрия – не результат давления этнических или территориальных элит, как нередко трактуют этот вопрос в литературе, а адекватный ответ на вызов времени, увеличивающий многообразие в мире.

Сторонники асимметрии считают, что это плюралистичная гибкая форма федерализма, особенно важная в России, которая насчитывает одиннадцать часовых поясов и является одним из самых этнически разнообразных государств мира. Моделирование особых условий для отдельных регионов дает возможность на месте решать региональные проблемы.

В Конституции Российской Федерации содержатся довольно противоречивые положения о статусе субъектов. С одной стороны, все субъекты объявлены равноправными. Конституция России 1993 г. закрепила в ее составе 85 субъектов РФ, подразделив их на пять разных по своей природе видов государственно-территориальных образований: республики; области (края); города федерального значения – Москва и Петербург; Еврейская автономная область и автономные округа. Некоторые субъекты находятся в составе других, что создает большую путаницу в их взаимоотношениях как друг с другом, так и с федеральным центром. При этом в ст. 5 Конституции РФ закреплен принцип их равноправия во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. В мировой практике имеют место асимметричные федерации, когда разные и одинаковые по государственно-правовой природе субъекты наделяются разными правами, но нигде в мире не встречаются случаи, когда бы разные по государственно-правовой природе субъекты федерации имели бы равный статус. Разная природа субъектов предполагает и разный их статус. И. Умнова и Н. Ермакова считают это результатом «логической ошибки»: «Как бы ни ломали сегодня юристы голову над объяснением равноправия разных по статусу субъектов федерации, предлагая парадигму «равноправие не есть равенство», и юридически, и фактически Россия состоит из неравноправных по статусу субъектов федерации». Однако Конституция РФ строилась не в тиши академических кабинетов, а в борьбе самых различных сил и поэтому отражает существовавшие политические реалии. Более того, в этом нашел отражение и исторически сложившийся характер той или иной территории (если отвлечься от явно надуманной нарезки некоторых субъектов в эпоху большевизма). Определенные логические несуразности существуют. Они наиболее очевидно в сложносоставных субъектах, процесс объединения ряда субъектов призван снять наиболее очевидные противоречия, однако в целом Россия демонстрирует пример естественной асимметричности.

В условиях глобальной экономики с достаточно прозрачными границами товары и финансы могут свободно перемещаться из региона в регион, а также за пределы государства. Поэтому правительствам традиционными методами, такими как регулирование тарифов, перераспределение финансовых потоков и фиксированный уровень инвестиций, становится все труднее сокращать различия в уровне развития регионов. Стимулирование экономического роста в менее развитых субъектах, поддержка местной конкурентоспособности через выделение кредитов на развитие инфраструктуры, создание высоких технологий, учреждение особых экономических зон и другое ставят цель выравнивания региональных различий, но не могут решить вопрос кардинально. Механизмы перераспределения федеральных фондов в виде разделения налоговых полномочий или целевые дотации по специальным программам, а также прямых субсидий далеко не всегда обеспечивают нужный результат, поскольку развитые регионы даже меньшие средства умеют использовать более эффективно, чем реципиенты.