Файл: Особенности федерализма в России (Сходство и различие понятий федерация и федерализм).pdf

В отечественной науке конституционного права выводы Конституционного суда Российской Федерации о федеральном законе как конституционной и допустимой форме разграничения полномочий по предметам совместного ведения, как правило, не оспариваются.

Но обусловлено это подменой предмета спора. Разумеется, юридическая форма нормативного правового акта более приемлема для установления общих правил разграничения компетенции, нежели двусторонние (трехсторонние) нормативные договоры (российский опыт форалистического федерализма это убедительно доказал), но разграничение предметов ведения и полномочий – существенный элемент конституционно-правового статуса Российской Федерации. Допустимо ли учредительный процесс осуществлять в форме обычного федерального законодательного процесса? По мнению М. В. Баглая, В. В. Иванова, Б. А. Страшуна, В. Е. Чиркина и ряда других авторов, именно для децентрализованных унитарных государств характерно разграничение компетенции между двумя уровнями публичной власти в форме обычного, а не Основного закона. Это логично постольку, поскольку автономии не выступают соучредителями унитарного государства. Иное дело – субъекты федерации. Согласованная позиция федерального и регионального уровней государственной власти по вопросам учредительного характера должна найти отражение либо в поправках к Конституции, либо в новом Федеративном договоре (этой позиции придерживаются Н. В. Варламова, А. Н. Лебедев, В. А. Черепанов).

Другой допустимой формой восполнения конституционного пробела является федеральный конституционный закон, поскольку его принятие невозможно без одобрения квалифицированным большинством Совета Федерации, палаты Федерального Собрания, представляющей субъекты Российской Федерации. Эту позицию обосновала Е. В. Чурсина. При этом она полагает, что такое регулирование должно иметь временный характер, что оно не снимает проблемы внесения соответствующих изменений в Конституцию.

Особенность конституционного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами заключается в том, что содержание самих статей 71 и 72 федеральной Конституции имеет противоречивый и нередко ненадлежащий характер. Как замечает И. А. Конюхова, под предметами ведения конституционный законодатель понимает не только сферы общественных отношений, но и конкретные полномочия, государственные функции, отрасли законодательства, а также объекты ведения (то есть объекты, по поводу которых складываются правоотношения, например федеральную государственную собственность и др.). На ненадлежащий характер классификации предметов ведения в ст. 71 и 72, – по разным основаниям, – указывает и А. Н. Кокотов. Один и тот же предмет правового регулирования может быть отнесен Конституцией и к исключительному ведению Российской Федерации, и к совместному ведению. Это защита прав национальных меньшинств (п.«в» ст. 71 и пп. «б» п. 1 ст. 72); выполнение международных договоров (пп.«о» п. 1 ст. 72) и международные договоры в целом (п. «к» ст. 71) и др. К исключительному ведению отнесены вопросы, которые должны быть отнесены к предметам совместного ведения или даже самой Конституцией трактуются как таковые. В частности, порядок внесения поправок в Конституцию, обозначенный ст.136, достаточно убедительно свидетельствует о том, что изменение Конституции Российской Федерации без участия субъектов Российской Федерации (в лице их законодательных собраний) невозможно, но п. «а» ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции относят изменение Конституции к исключительному ведению Федерации. По мнению В. А. Черепанова, ряд вопросов, отнесенных к федеральному ведению, «нуждается в совместном правовом регулировании» – федеративное устройство Российской Федерации (п. «б» ст. 71), установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (п. «е» ст. 71), формирование федеральных органов государственной власти на территории субъектов Российской Федерации (п. «г» ст. 71, ч. 1 ст. 78), оборонное производство, производство ядовитых веществ, наркотических средств (п. «м» ст. 71).

Еще одна особенность конституционной доктрины разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти заключается в том, что не определена природа остаточных предметов ведения субъекта Российской Федерации. Предметы ведения Российской Федерации являются исключительными, согласно ч. 1 ст. 76 Конституции, но считать исключительными законодательные полномочия субъектов Российской Федерации в пределах предполагаемых вопросов ст.73 Конституции нельзя – положения ч. 6 ст. 76 допускают принятие федеральных законов и по вопросам, отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации. Не случайно одним из пунктов концепции федеративной реформы, разработанной рабочей группой Государственного совета был пункт о закреплении предметов собственного ведения субъектов Российской Федерации в качестве исключительных. Но среди доктринальных оценок положений ст. 73 Конституции Российской Федерации встречаются утверждения об исключительном характере предметов ведения субъектов Российской Федерации. В. Е. Чиркин, в частности, утверждает, что по общему правилу федерация не вправе регулировать сферу отношений, отнесенную к ведению субъектов федерации. Это возможно только в случаях введения военного, чрезвычайного положения или применения мер федерального вмешательства, обусловленных конституционно-правовой ответственностью.

Различны взгляды и на природу полномочий субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. А. В. Безруков, Н. А. Кокотов, И. А. Конюхова, В. Е. Чиркин и ряд других авторов не относят их к вопросам собственного ведения субъектов Российской Федерации. Это логично с учетом содержания ч. 4 ст. 76 Конституции – собственное правовое регулирование осуществляется субъектами «вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов». Но положения ст. 73 Конституции сформулированы иначе – всей полнотой государственной власти субъекты федерации наделены «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения». Это позволяет утверждать, что вопросы собственного ведения субъекта федерации делятся на две группы – полномочия в сфере совместного с федерацией ведения и полномочия за пределами ст. 71 и 72 Конституции.

Следовательно, конституционный законодатель устанавливает различные границы полномочий субъектов Российской Федерации – в сфере правотворчества они обозначены ст. 73 Конституции Российской Федерации, в сфере исполнения законов – включают и предметную сферу ст. 72.

Также имеется особенность конституционной модели разграничения предметов ведения и полномочий наиболее заметна при сопоставлении российской Конституции с европейскими аналогами и законодательством США – в ней отсутствует определение полномочий органов местного самоуправления. Между тем местное самоуправление – обязательный элемент в системе федерализма. В зависимости от характера формализации полномочий органов местного самоуправления как участников федеративных отношений, федерации подразделяют на двухуровневые и трехуровневые, то есть не включающие или включающие органы местного самоуправления в систему конституционного разграничения предметов ведения и полномочий.

Обозначенные особенности конституционной доктрины разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть дополнены еще одной, исторической, характеристикой. Дело в том, что действующая конституционная модель исторически является второй, после модели Федеративного Договора (от 31 марта 1992 г.), включенного в текст российской Конституции 1978 г. Учитывая, что все территориальные единицы, кроме республик, только обрели статус субъектов федерации, положения договоров с ними можно считать переходными. Но вот положения Договора с республиками в составе Российской Федерации позволяют говорить о существовании в России «европейской» модели разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти республик в составе Российской Федерации с 1992 по 1993 г. Во-первых, республики признавались федеральным центром в качестве суверенных государств и соучредителей федерации. Во-вторых, делегирование полномочий осуществлялось «снизу вверх», то есть республики делегировали федеральному центру те полномочия, которые считали целесообразным делегировать. В-третьих, собственные полномочия республик имели исключительный характер.

При всех недостатках юридической техники, имевшихся в Договоре с республиками, он обладал одним несомненным преимуществом в сравнении с положениями действующей Конституции – он был результатом согласования общенациональных и региональных интересов. Современная модель разграничения предметов ведения и полномочий, предложенная федеральным центром в форме поправок к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» принципиально близка к модели разграничения полномочий в децентрализованных унитарных государствах. В них наряду с предметами исключительного ведения унитарного государства определяются предметы совместного ведения, но отсутствуют предметы ведения самих политических автономий в составе унитарных государств. Предметы собственного ведения субъектов Российской Федерации минимизированы. С уверенностью можно назвать такие вопросы собственного ведения, как административно-территориальное устройство субъекта федерации, его наименование, наименование и структура органов государственной власти, принятие региональных программ развития, порядок управления собственностью субъекта Российской Федерации и некоторые другие вопросы. Даже учреждение системы органов государственной власти и статус регионального парламента, как и главы субъекта Федерации, – предмет совместного ведения с федерацией. Более того, переход от рамочных федеральных законов в сфере совместного ведения к федеральным законам прямого действия, осуществленный в ходе той же реформы, сократил объем полномочий субъектов Российской Федерации и здесь. Явное преобладание федерального законодательного регулирования над региональным не компенсируется, тем не менее, приоритетом субъектов Российской Федерации в сфере исполнительной и судебной власти. Судоустройство изначально отнесено к исключительному ведению федерации, а «федерализация» исполнительной власти регионов произошла практически одновременно с пересмотром модели разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Новый порядок наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации (назначение посредством голосования), встраивание их в систему федеральной исполнительной власти (через предоставление полномочий координации органов исполнительной власти на территории субъекта федерации и полномочий участия в работе коллегиальных органов при полномочных представителях Президента в федеральном округе), ликвидация института отзыва глав субъектов избирателями и ограничение прав региональных парламентов на политический контроль за губернаторами и президентами субъектов Федерации свидетельствуют о том, что в построении системы исполнительной власти в России возобладал унитаристский подход. Новая фаза централизации в России свидетельствует о том, что собственно федеративная реформа – вопрос отдаленного будущего; ближайшей перспективой является консолидация региональных интересов, но не в политико-правовой сфере, а в экономической и социальной сферах. Вместо федеративной модели соучастия во власти и конкуренции интересов центра и территорий Россия выбрала модель регионального корпоративизма и лоббирования региональных интересов в структурах федеральной власти.

2.3. Общие проблемы федерализма в России

В России существует также и ряд проблем, связанных непосредственно с федеративным устройством РФ:

А) Политическое неравноправие субъектов РФ;

Б) Экономическое неравноправие субъектов РФ;

В) Обострение межнациональных отношений в России;

Г) Проблема суверенитета республик, входящих в состав РФ.

Поговорим о них поподробнее.

Первая проблема, проблема политического неравноправия субъектов РФ, конечно, в большей степени касается республик и остальных субъектов РФ. Почему одни субъекты могут иметь свой язык, устанавливать свое гражданство, иметь свою Конституцию и так далее, а другие нет? И действительно, все это есть, например, в республике Татарстан, а в том же соседнем субъекте, в Кировской области, ничего этого нет. Так, например, Конституции этих республик нередко противоречат и Конституции РФ, например, "Республика Татарстан - демократическое правовое государство", но является ли Татарстан по праву государством? Ведь государство - РФ, а Татарстан всего лишь субъект РФ.

Перейдем ко второй проблеме. Она является также не менее важной. Опять же у некоторых республик есть свои привилегии, например, у Республики Татарстан. Так данная республика имеет право распоряжаться добычей газа и нефти, определять отчисления в федеральный бюджет, и процент этих отчислений существенно ниже. Однако, согласно статье из газеты "Российская газета" в 2013 году Татарстан оказался на 6 месте по сборам налогов в федеральный бюджет.

Перейдем к третьей проблеме, проблеме обострения межнациональных отношений в РФ. Казалось бы, как эта проблема связана с особенностями современного российского федерализма? Однако даже здесь мы можем провести прямую связь. Территориальные споры в РФ нередко являются причинами терактов, различных противоправных деяний и так далее. Неправильное разделение границ, урезание у одного субъекта территории, увеличение у другого существенно влияют на межнациональные настроения в нашей многонациональной стране. Также в ряде республик закрепляются законы, которые открыто выражают поддержку и опору своей национальности. Это оказывает негативное влияние на людей. Даже тот факт, что в Республике Татарстан многие люди откажутся вам объяснить что-то на русском языке и продолжат общаться на их родном татарском, объясняет, что данная проблема существенна.

Перейдем к проблеме суверенитета республик, входящих в состав РФ. Суверенитет по сути дела должен быть един и единственен, а вернее сказать у государства, у РФ. Все чаще и чаще, однако, республики, входящие в состав России, заговаривают об их собственном суверенитете, переходя все рамки. Да, они имеют право на сохранение своей культуры, языка, традиций, но они не должны ущемлять права других субъектов РФ. Опять же, Татарстан, почему он провозгласил себя государством? По Конституции РФ, РФ - суверенное государство, а Татарстан - одна их республик в РФ. Такой ход ведет напрямую к провозглашению Татарстана отдельным государством, хотя он не имеет право на сецессию. Такое действие действительно пагубно отражается на политической арене.

Были рассмотрены все наиболее важные проблемы современного российского федерализма, наиболее существенное решение этих проблем могло бы являться устранение асимметричности федерализма в РФ, приравнивание всех субъектов. 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Выяснив, что такое федерализм, дав понятие и выяснив конституциональные принципы в РФ, просмотрев процесс становления федерализма, была достигнута цель работы - исследованы характерные особенности федерализма в России. Действительно, данная проблема является очень актуальной, ее нужно решать постепенно. Вполне возможно, одним решением ее могло являться уничтожение асимметричности современного российского федерализма, но стоит ли нам опираться на опыт зарубежных стран? Ведь, если взять географическое положение той же Германии, сравнить его с российским, вряд ли мы сможем найти какие-то общие черты. Российская Федерация - это уникальная страна, со своими обычаями, традициями, бытом и т.д. Нужно быть особо внимательным к ее территориальному устройству. Можно сделать вывод, что сегодня для Российской Федерации, пробывшей чуть более 27 лет федерацией, потребуется еще много времени и усилий для построения идеального федерализма. Для этого нужно принимать во внимание многие факторы, в том числе и экономические, и политические, и национальные.
Проведя данное исследование следует сделать вывод, что трудно проводить прямую аналогию ситуации в Российской Федерации с европейскими странами, столкнувшимися с необходимостью трансформации государственного устройства. Поскольку одни из них вносили изменения в государственное устройство в связи с преодолением последствий фашизма, другие – под влиянием глобализации. К примеру, в Бельгии переход от унитарного к федеративному государству был осуществлен в ответ на лингвистические требования основных этнических групп. В Испании федерализация после режима Франко приобрела форму построения «государства автономий». В Великобритании экономические факторы стимулировали деволюцию в рамках унитарного государства.