Файл: Управление конфликтными ситуациями в государственных организациях.pdf

Стоит указать, что Модельный кодекс поведения государственного служащего является приложением к Рекомендациям № R (2000) 10 Комитета Министров государствам - членам Совета Европы относительно кодексов поведения государственных служащих, и на основе этого кодекса разработано подавляющее большинство этичных кодексов государственных служащих европейских стран[23, с. 93].

В целом в европейской управленческой практике отсутствует стандартный набор инструментов, направленный на предотвращение возникновения конфликта интересов на государственной службе. Но, проанализировав и обобщив информацию, можно очертить основные возможные механизмы, которые применяются в разных странах.

Один из таких механизмов - это ограничение относительно совмещения служебной деятельности с другими видами деятельности. Это условие распространяется на лица, которые занимают политические должности (глава государства, члены парламента, правительства), государственных (публичных) служащих, судей. Такие ограничения установлены законодательством большинства европейских стран, в том числе и России.

Следующим механизмом является декларирование личных доходов. В странах Европы отсутствует единственный подход относительно определения круги субъектов, которые должны подавать декларации о личных доходах и суммах доходов, которые подлежат декларированию. В Великобритании, например, члены парламента должны декларировать лишь те доходы, которые превышают определенный установленный предел. В Польше личные доходы декларируют лишь лица, которые занимают политические должности, а также лица, которые занимают выборные должности. В Латвии обязанность декларирования личных доходов полагается на всех служащих[14, с. 101].

Следует также вспомнить о декларировании доходов и имущества членов семьи. Практика обязательного представления деклараций о доходах и имуществе членами семьи служащего являются больше исключением, чем общим правилом, и распространена лишь в некоторых государствах, в частности - в Польше (декларирование имущества и доходов членов семьи (одного из супружеской четы) лица, которая занимает политическую должность или местную выборную должность). В Венгрии члены семьи (один из супружеской четы) лица, которая занимает политическую должность или должность высших категорий государственных служащих, доходов не декларируют, однако декларируют имущество.

Как правило, считается, что получение должностным лицом подарков является первым шагом на пути к коррупции. Именно поэтому во многих государствах Европы на законодательном уровне предвидено обязательное декларирование подарков лицами, которые занимают политические должности, а в некоторых странах (Латвия) - всеми публичными служащими. В Польше обязательность декларирования подарков предвидена для лиц, которые занимают политические должности, а также местные выборные должности, в Венгрии - для членов парламента, в Великобритании, Испании и Германии - для членов правительства и лиц, которые занимают политические должности. Члены британского парламента обязаны декларировать подарки, стоимость которых превышает 1 % от их заработной платы, члены парламента Германии - если стоимость подарка превышает 5 000 евро. Члены французского парламента декларируют любые подарки независимо от их стоимости[29, с. 215].

В некоторых странах даже существуют правила запрета на получение подарков или других преимуществ. В Великобритании лицо, которое занимает политическую должность, не имеет права получать подарки, стоимость которых превышает 140 фунтов, государственных служащих и членов парламента вообще не имеют права получать любые подарки. В Испании и Германии подарки не имеют права получать государственные служащие, во Франции - любые должностные лица, если получение подарку влияет на независимость должностного лица. Ограничения на получение подарков практикуются также в Польше (для лиц, которые занимают политические или местные выборные должности), Венгрии (для членов парламента).

Декларирование частных интересов, связанных с контрактными обязательствами, также является распространенным явлением в Европе - предвидено в Португалии (декларирование за 3 года, которые предшествуют назначению на политическую должность), Испании (декларирование за 2 года, которые предшествуют назначению на политическую должность или местную выборную должность), Германии. В ряде европейских стран частные интересы должны быть задекларированы лишь в случае, если они могут повлиять на выполнение служебных обязанностей (Великобритания, Италия, Латвия, Польша, Венгрия, Франция)[32, с. 72].

Еще одними действенным механизмом предотвращения конфликта интересов на государственной службе является обнародование деклараций об интересах, доходах и имуществе. Это предвидено законодательством некоторых европейских государств - Польши (для всех местных выборных должностных лиц), Великобритании (декларации о подарках лицам, которые занимают политические должности, а также декларации об интересах членов парламента являются общедоступными), Испании (декларации об интересах членов парламента и местных выборных должностных лиц могут быть получены по запросу любого заинтересованного лица), Латвии (все декларации являются общедоступными). Законодательство Франции и Венгрии обнародования деклараций не предусматривает.

Одним из важных механизмов предотвращения возникновения конфликта интересов на государственной службе, аналог которого в первую очередь следовало бы ввести в РФ - это запрет совмещения служебной деятельности с должностями в общественных организациях и партиях. Во многих странах такой запрет установлен для судей (практически во всех европейских странах) и государственных служащих определенных категорий (Польша, Великобритания, Венгрия). Основная цель установления таких ограничений предотвращение политизирования судопроизводства и государственной службы.

3 ГЛАВА. ЭТИЧНЫЕ АСПЕКТЫ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ

Ситуации конфликта интересов должны регулироваться. Первые попытки разрешения конфликта интересов в публичном администрировании связаны с его регулированием с помощью криминального законодательства. Лишь из 60-х гг. ХХ ст. в США начинает действовать административный кодекс поведения чиновничества, нарушение которого тянет за собой административные санкции (выговор, временное отстранение от работы, освобождения)[10, с. 6-10].

Конфликты интересов появляются и как профессионально-этичная проблема: они удерживают в себе опасность нарушения ценностей справедливости и непредвзятости, могут создавать впечатление, что управленческие решения и действия осуществляются не ради общественного блага, а в интересах частных лиц.

Система гибких и дифференцированных процедур урегулирования конфликта интересов должна быть ориентирована на:

• выявление (потенциального) конфликта интересов;
• предупреждение возникновения конфликта интересов;
• предотвращение негативных последствий конфликта интересов[28, с. 11-15].

Следовательно, существует необходимость в создании системы позитивных и негативных стимулов, которая бы существенно в большей степени, чем сегодня, поощряла надлежащее выполнение служащим своих обязанностей и делала бы невыгодным неподобающее поведение.

При этом следует отметить, что Конвенция ООН против коррупции устанавливает требования относительно предупреждения конфликта интересов не только к государственным управленцам, но и к государствам. Согласно Конвенции каждое государство, которое входит в состав ООН, должно хотеть в соответствии с принципами своего внутреннего законодательства создавать, поддерживать и укреплять такие системы, которые способствуют прозрачности и предупреждают возникновение коллизии интересов [11, с. 6-8].

В документах Организации Экономического Сотрудничества и Развития отмечается, что современная политика управления такими конфликтами должна быть направлена на:

• поиск баланса за счет выявления рисков для добропорядочности государственных органов и их ответственных работников;
• запрет неприемлемых форм конфликтов;
• адекватное управление конфликтными ситуациями;
• повышение осведомленности государственных органов и отдельных чиновников о таких конфликтах;
• обеспечение эффективных процедур для их идентификации, раскрытия, разрешения;
• распространение информации об эффективных методах управления конфликтами[16, с. 65-69].

Свои стратегии управления конфликтами интересов разрабатывают отдельные страны, регионы, ведомства. Независимая Комиссия по борьбе с коррупцией Нового Южного Уэльса (Австралия) в своем Руководстве из управления конфликтами интересов считает, что должны быть: определенные ситуации, которые содержат потенциальные конфликты; обнаружено, что сотрудники заявляют о конфликтах; найдены пути решения или минимизации их потенциального действия.

Комиссия рекомендует организациям:

• определить области потенциальных конфликтов интересов, как части оценки риска коррупции;
• разработать четкий кодекс поведения и следить за его сдерживанием всеми служащими;
• разработать политику и процедуры для выявления и рассмотрения конфликтов интересов; удостовериться, что весь штат и выборные должностные лица знакомы с вопросами конфликта интересов и знают о своих обязанностях;
• четко определить, кто ответственен за принятие заявлений о конфликте интересов и осуществлять полное документирование любого заявления; определить круг мероприятий для разрешения действительного или потенциального конфликта интересов[31, с. 52].

В публичном администрировании обычно создается ряд институциональных средств противодействия конфликту интересов.

Существует позиция согласно которой, наладить эффективное управление конфликтами интересе на государственной службе возможно с помощью создания специального органа, который бы имел широкие полномочия, осуществлял просветительскую и контролирующую функции, взаимодействовал с общественностью в вопросах выявления и регулирования этих конфликтов.

К профессионально-этичным средствам управления конфликтом интересов относят:

• законодательное его урегулирование, существование этичных кодексов
• четкие механизмы учета профессионально-этичного компоненту при подборе и продвижении кадров
• обеспечение функционирования служебных разоблачений
• условия для действия общественного контроля
• функционирование омбудсменов[24, с. 110-113].

Выявление моральных аспектов конфликтов интересов дает основания вести речь о привлечении моральных, профессионально- этичных их регуляторов, которые влияют на решение конфликтов через «правление» ими. При этом документы, которые регулируют конфликты интересов, остаются тесно связанными с криминальным и другими видами законодательства, и позволяют в зависимости от тяжести проступка применять как моральные, так и правовые средства его регулирования.

Обычно правила поведения государственного служащего при возникновении конфликта интересов прописываются в этичных кодексах. Но невозможность существования инструкций относительно решения всех достоверных конфликтных ситуаций побуждает до того, чтобы в служебной деятельности в большей мере руководствоваться профессионально-этичными принципами, которые играют в государственно-

управленческой деятельности ориентирующую и мотивирующую роль. С целью содействия укреплению добропорядочности при выполнении служебных обязанностей в «Наставлении Организация Экономического Сотрудничества и Развития относительно разрешения конфликта интересов на государственной службе», например, выделяются такие ключевые принципы как:

• служение общественным интересам;
• обеспечения прозрачности и контроля;
• повышение индивидуальной ответственности и личный пример;
• формирование нетерпимой к конфликту интересов организационной культуры[8, с. 59-67].

Систематическое проведение мероприятий профессиональной социализации индивида, профессионально-этичная учеба, демонстрация лучших примеров профессионального поведения могут активизировать моральные факторы управления конфликтами интересов.

Конфликт интересов у государственного служащего может провоцировать конфликты между ним и: организацией, обществом, профессиональной группой, работниками организации.

Выявление разных «субъектов реагирования» на конфликт интересов позволяет отыскивать разные пути и этичные факторы его решение и задействовать каждого из этих субъектов (индивидуальных или коллективных) для его предупреждения[12, с. 81].

В государственном управлении наиболее разработанными являются алгоритмы выхода из внутренне-организационного конфликта. Они зафиксированы в нормативных документах в виде предписаний для индивида (правила сообщения о конфликте интересов, избежания, предотвращения и разрешения конфликта интересов) и для организации (предписания относительно предупреждения, проявления, контроля и санкционирования конфликта).

Конфликт интересов государственного служащего может стать катализатором конфликта между обществом (гражданами) и настроенным на реализацию частного интереса индивидом- чиновником. Выходом из данной коллизии могут быть широко задействованные механизмы общественного присмотра. В этом случае общественность, общественные организации могут осуществлять контроль и инициировать предупреждение конфликтов интересов и санкционирования злоупотреблений чиновников служебным положением (через обращение к органам исполнительной власти с жалобами, судебные позывы, выступления в СМИ и тому подобное).