Файл: Программа пенсионной реформы и пути ее реализации (ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ В РОССИИ)).pdf

Историю современного этапа реформ российской пенсионной системы принято считать 1995 г., когда Правительство Российской Федерации утвердило концепцию реформы, которая определяла общие рамки, механизмы и структуру новой пенсионной системы. В концепции было выделено 3 части – базовая, страховая и накопительная. Концепция была утверждена постановлением Правительства РФ «О мерах по реализации концепции реформы пенсионного обеспечения».

В целом, проблемы в советском пенсионном обеспечении стали очевидны уже в конце 1980 –х гг., поскольку, несмотря на непрерывный рост численности пенсионеров (с 13,7 млн. до 33,8 млн. за 1961–1990 годы гг.), размер отчислений предприятиями в общественный фонд не увеличивался. Как следствие, доля государства в финансировании пенсий ежегодно возрастала.

Таким образом, вопрос поиска новых моделей пенсионного обеспечения стал актуальным уже в 1990 х гг., когда Россия вступила в период экономических реформ. Одним из самых важных решений на данном этапе было создание 22 декабря1990 г. кредитно-финансовой организации «Пенсионный фонд России» (далее ПФР), другими словами в стране впервые была создана автономная внебюджетная система финансирования социальных выплат и формирования источников пенсионных капиталов.

Предполагалось, что средства ПФР будут отделены от федерального бюджета, но при этом останутся собственностью РФ. Данная структура управления пенсионными средствами не характерна для зарубежных стран, однако именно она cыграла ключевую роль в дальнейшем развитии cистемы cоциального cтрахования в России, в том числе обеспечивая при этом определенную степень защиты пенсионных капиталов в периоды экономической деcтабилизации^[6].

Стоит отметить, что, в целом, новое пенсионное законодательство, которое начало действовать в 1992 г. [ФЗ № 340 «О государственных пенсиях», 1990], представляло собой продолжение ранее созданной советской системы (унификация норм пенсионного обеспечения, введение социальных пенсий и т.д.).

Однако, главным нововведением стало расширение списка льготных категорий граждан для досрочного выхода на пенсию. В результате произошло значительное увеличение численности пенсионеров. Так, например, в 1992–1993 гг. по сравнению с 1991 г. число ранних пенсионеров увеличилось почти на 30%. Кроме того, новое законодательство предусматривало выплату полного размера пенсии всем работающим пенсионерам без исключения.

Другими словами, пенсия стала доступна всем гражданам независимо от их трудового стажа и заслуг. В результате, данные нововведения, безусловно, привели к росту обязательств ПФР. ПФР совместно с Правительством РФ неоднократно предпринимали попытки сокращения дефицита, однако, несмотря на это, все же продолжался сложный процесс индексации пенсий. В результате, поддержание достойного уровня жизни пенсионеров стало практически невыполнимой задачей.

В последующем предпринимались шаги по развитию концепции, в 1997 г. была предложена еѐ новая редакция, но правительством она не утвердилась. На сегодняшний день развитие пенсионной реформы задано не этим документом, а правительственной программой («программа Грефа»), созданной в 2000 г. при активном участии Минэкономразвития.

За годы, прошедшие с начала реформы, сформировано базовое законодательство в области пенсионного обеспечения, в частности:

• Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. № 27 – ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования»;
• Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75 – ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»;
• Федеральный закон от 12 февраля 2001 г. № 18 – ФЗ «О внесении дополнений в Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах»«;
• Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166 – ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ»;
• Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167 – ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ»;

Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 111 «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации», а также ряд подзаконных нормативных актов, корректирующий и конкретизирующих положения данных законов. Несмотря на наличие неясностей по реализации пенсионной формы, в целом принятая нормативно-правовая база позволяет приступать к началу практического этапа реформ. При этом неточности и все разночтения могут быть решены непосредственно в ходе реформирования. Способствовать этому будет и постепенный переход на накопительную систему пенсионного обеспечения^[7].

Кроме общей схемы формирования пенсий, законодательство берет из опыта более развитых стран еще один юридический механизм – систему жесткого государственного контроля над деятельностью Управляющих Компаний. Данная процедура делается для того, чтобы будущий пенсионер не лишился своих трудовых сбережений. Контроль над деятельностью частных Управляющих Компаний осуществляют, как минимум пять независимых организаций: Федеральная Комиссия по рынку ценных бумаг, Министерство Финансов, Специализированный Депозитарий, отслеживающий все сделки управляющей компании, Общественный совет по надзору за инвестированием накопительной части трудовой пенсии и независимый аудитор^[8].

Таким образом, можно сделать вывод о том, что Россия прошла очень долгий и тяжелый путь к достижению того пенсионного обеспечения, которое в настоящее время удовлетворяет нужды тех слоев общества, которым в первую очередь тяжело или даже нет возможности обеспечить свое существование. С развитием пенсионного обеспечения, также развивается и его предоставление. С введением банковских карт получение пенсии стало гораздо удобнее и быстрее. Людям не приходится отстаивать огромные очереди для получения денег. Также, работникам ПФР не нужно прибегать к услугам почтальонов для разнесения пенсионных отчислений, так как большинство они распределяют сами по банковским картам. Но, если же человек не имеет возможности или не хочет завести банковскую карту, то пенсию ему принесут и отдадут лично в руки.

1.2 Предпосылки, основные цели и задачи пенсионной реформы в России

Основными предпосылками изменений отечественной пенсионной системы в постсоветский период стали недостатки прежней пенсионной системы, действовавшей в СССР, ее несоответствие новым принципам общественного устройства, характерным для пореформенного российского общества. Формирование новой системы пенсионного обеспечения стало насущной необходимостью вследствие радикальной трансформации социально-экономических институтов в постсоветской России, формирования новых отношений собственности, рыночной системы производства, распределения и потребления.

Как бы ни была организована государственная система пенсионного обеспечения, ее основными задачами выступают предотвращение бедности среди пенсионеров и компенсация заработка, утраченного в связи с наступлением событий, перечисленных в законодательстве, – достижением определенного возраста, наступлением инвалидности, потерей кормильца и пр. Для того чтобы успешно решать эти задачи в пенсионной системе должны быть сбалансированы поступления и обязательства. Поэтому важнейшими целями любой пенсионной реформы будут достижение долгосрочной финансовой сбалансированности и обеспечение социально приемлемого уровня пенсионного обеспечения^[9].

Для анализа результативности разделим все цели и задачи, которые стояли перед российской пенсионной реформой, на три категории: прямые, заявленные в программных документах, и косвенные, а также те, которые ожидали от пенсионной реформы основные акторы системы или участники дискурса, но не вошедшие в формальные документы.

Кризис 1998 г. привел к смещению фокуса реформы с задачи создания устойчивой и эффективной пенсионной системы для будущих поколений, на которую ориентировались предложения 1997-1998 гг., на улучшение условий жизни нынешних поколений пенсионеров и лиц предпенсионных возрастов. Не будет преувеличением сказать, что на протяжении всего пост-дефолтного развития страны эта задача доминировала над другими.

Напротив, задача обеспечения финансовой устойчивости пенсионной системы на момент подготовки пенсионной реформы отошла на второй план: ПФ регулярно выплачивал и повышал пенсии и даже сформировал определенный резерв для балансирования текущих колебаний в доходах и расходах. Наиболее явно эта метаморфоза видна при сравнении текстов Программы пенсионной реформы 1998 г., проекта Основных направлений социально-экономического развития РФ на долгосрочную перспективу 2000 г., Плана действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 гг. и Программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.). В трех первых документах главной задачей реформирования пенсионной системы в среднесрочной перспективе выступает достижение (поддержание) финансовой устойчивости и сбалансированности пенсионной системы, тогда как в последнем – установление тесной связи между величиной пенсии и ранее уплаченных взносов и повышение реального уровня пенсионного обеспечения.

Пенсионная реформа рассматривается как один из инструментов роста доходов населения в среднесрочной перспективе. В результате необходимость идти на большие политические жертвы ради финансовой стабильности пенсионной системы отпала. На практике это означало то, что резервы финансовой устойчивости стали искать, прежде всего, в поле изменения расчета и индексации пенсий, увязывая их с реальными поступлениями в пенсионную систему, а задача сокращения обязательств пенсионной системы, включая возможное повышение пенсионного возраста или реформирование льготного пенсионного обеспечения, стала вторичной. Вопрос о возможном повышении пенсионного возраста был официально закрыт, тогда как реформирование льготных пенсий благодаря лоббистским усилиям работодателей отложено на неопределенную перспективу (Приложение 2).

В результате проводимых преобразований должна сформироваться новая устойчивая распределительно-накопительная пенсионная система.

Далее необходимо выделить цели, поставленные при модернизации пенсионной системы^[10]:

• во-первых, гарантировать пенсионерам социально приемлемый уровень пенсионного обеспечения;

• во-вторых, добиться того, чтобы система была сбалансированной и финансово устойчивой в долгосрочной перспективе.

Теперь необходимо рассмотреть, какие задачи были сформированы в процессе стратегического планирования хода реформы^[11]:

• во-первых, была поставлена задача достижения уровня замещения пенсией предшествующей заработной платы не менее 40%;

• во-вторых, повысить интерес граждан к участию в пенсионных системах корпоративного и частного типа;

• в-третьих, необходимо добиться того, чтобы размер пенсии составлял не менее 2,5 – 3 прожиточных минимумов пенсионеров;

• в-четвертых, стоит задача сохранить степень страховой нагрузки на налогоплательщиков на приемлемом уровне;

• в-пятых, следует сбалансировать источники финансового обеспечения с формируемыми за их счет пенсионными правами;

• в-шестых, необходимо содействовать развитию трехступенчатой системы;

• в-седьмых, развивать эффективность накопительной части пенсии.

Поставлена задача усилить взаимосвязь уровня заработной платы и пенсии, то есть частично переложить ответственность по формированию будущих пенсий на самих граждан. Это должно простимулировать работников к легальному труду с официальной заработной платой, а также продолжать работать после наступления пенсионного возраста (чем позже человек обратится за пенсионной помощью, тем выше она будет)^[12].

Задачами пенсионного реформирования определено, что новая модель должна состоять из трех частей, то есть из трех видов пенсий^[13]:

• трудовая – данная пенсионная часть образуется из страховых отчислений и государственных трансфертов;

• корпоративная – начисляется работодателем согласно коллективным или трудовым договорам или соглашению в отрасли;

• частная – формируется гражданами самостоятельно. Далее необходимо выделить следующие основные направления реформирования^[14]:

• в области тарифно-бюджетной политики:

- необходимо повысить уровень поступлений обязательных платежей, поддерживать тариф сбора страховых платежей на адекватном уровне, совершенствовать систему сборов с самозанятого населения и др.;

• в области досрочных пенсий:

- обеспечить выполнение пенсионных прав тем, кто имеет право получать досрочную пенсию (например работники Крайнего Севера, работники вредных производств или работающие при опасных условиях и др.);

• реформирование накопительной части пенсии:

- повысить размер собственных средств НПФ, способствовать совершенствованию механизма раскрытия информации, стимулировать людей к самостоятельному накоплению пенсий, повышать финансовую грамотность населения и пр.

• относительно пенсий корпоративного типа:

- создать благоприятный климат для эффективного развития пенсий корпоративного типа;

• в области распределительной компоненты пенсионной системы:

- урегулировать способ индексации пенсий, стимулировать работников к более длительной уплате страховых взносов, повысить коэффициент замещения предыдущего заработка и др.

• относительно обязательного пенсионного страхования:

- усовершенствовать законы, синхронизировать обязательное страхование и другие способы социальной защиты и др.

• относительно усовершенствования международной координации пенсионных систем:

- образование универсальной зоны пенсионного устройства со странами, состоящими в интеграционных процессах с Россией на евразийской территории.

Цели современного этапа российской пенсионной реформы в настоящее время не могут считаться достигнутыми, что подтверждается результатами социологических исследований, иллюстрирующих уровень жизни и материальное положение отечественных пенсионеров. В нашей стране существует целый комплекс ограничений для самостоятельного обеспечения гражданами своей пенсии, имеющих как объективный, так и субъективный характер: большинство россиян не имеют возможности самостоятельно откладывать средства на пенсию в первую очередь по причине текущего низкого уровня жизни.