Файл: Программа пенсионной реформы и пути ее реализации (ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ В РОССИИ)).pdf

1.3 Основные этапы пенсионной реформы.

Пенсионное обеспечение выполняет две органически взаимосвязанные функции: экономическую и социальную. Экономическая функция сводится к управлению финансовыми потоками. В рамках пенсионной системы различными способами создаются средства пенсионных фондов, которые затем расходуются в форме пенсионных выплат. Социальная функция означает обеспечение людей, прекративших свою профессиональную деятельность по возрасту или в результате наступления инвалидности, а также утративших источники средств к существованию. Социальный компонент пенсионной системы можно рассматривать как один из важнейших элементов социальной политики большинства государств.

Пенсионная система современной национальной экономики предполагает обеспечение ежемесячных пенсионных выплат для значительной части населения. Должен существовать отлаженный механизм, позволяющий лицам, достигшим пенсионного возраста, регулярно получать пенсии. Легко объясним тот факт, что схемы финансирования пенсионных выплат во многих странах существуют уже на протяжении десятилетий и выражают сложившиеся традиции расстановки социальных приоритетов^[15]. В то же время продолжает оставаться актуальным вопрос о реформировании пенсионных систем^[16].

Пенсионные реформы осуществляются с 1960-х -1970 – х годов и фактически носят перманентный характер^[17]. В каждой стране они обусловлены специфическими причинами^[18]. Однако можно выделить и ряд общих черт.

Прежде всего необходимо отметить демографический фактор. Старение населения – тенденция, наблюдаемая на территории значительной части земного шара. Соответственно увеличивается количество пенсионеров на одного работающего. Подобная тенденция ставит под сомнение эффективность перераспределительной схемы финансирования пенсионных выплат. Сущность данной схемы состоит в том, что пенсионный взносы, выплачиваемые наёмными работниками, непосредственно направляются на пенсионные выплаты лицам, достигшим пенсионного возраста. Демографические проблемы увеличивают нагрузку на наёмных работников как плательщиков пенсионных взносов. Возникает хроническая нехватка средств, собираемых таким образом. Важным элементом реформирования пенсионных систем является развитие альтернативной схемы финансирования пенсионных выплат, известной как способ капитализации^[19].

Вторая проблема, определяющая направление реформирования пенсионных систем, связана с инфляционным фактором. Инфляция – широко распространённое явление, характерное в той или иной мере для всех стран мира. Необходимо совершенствовать пенсионную систему таким образом, чтобы она давала возможность проводить соответствующую индексацию размеров пенсионных выплат. Фактически речь идёт об элиминировании негативного влияния инфляции на уровень жизни пенсионеров. Содержание реформ в данном контексте сводится преимущественно к созданию условий для развития инвестиционной деятельности пенсионных фондов, позволяющей получать процентные доходы и тем самым компенсировать негативное воздействие инфляции.

Особое значение данная проблематика имеет в постсоциалистических странах и в частности в России. Поиск оптимальной модели пенсионной системы органически связан с переходом к рыночной экономике. Существовавшая в условиях плановой экономики пенсионная система имела жёстко централизованный характер и основывалась на принципе отсутствие безработицы. Кроме того, роль финансовых учреждений как элементов пенсионной системы была сугубо вспомогательной. Тем самым формирование новой пенсионной системы в России с начала 1990-х годов происходит в условиях становления и развития рыночно ориентированного финансового сектора. Пенсионные реформы направлены на решение ряда взаимосвязанных задач, таких как: обеспечение некоторого соответствия между уровнем заработной платы в период профессиональной деятельности и размером пенсии, общее повышение благосостояния пенсионеров, а также обеспечение сбалансированности государственного бюджета. При этом для России, несомненно, актуальны обозначенные выше демографическая проблема и необходимость индексации пенсионных выплат в условиях инфляции^[20].

22 декабря 1990 г. постановлением Верховного совета РСФСР был образован Пенсионный фонд РСФСР (с 27 декабря 1991 г. - Пенсионный фонд РФ, ПФР). Ведомству были поручены выплата пенсионного обеспечения граждан (трудовые, государственные и др. пенсии), учет страховых средств, поступающих по обязательному пенсионному страхованию, управление средств пенсионной системы.

Попытки модернизировать пенсионную систему с учетом влияния факторов российской и мировой экономической конъюнктуры предпринимаются в России с 1992 года. С одной стороны, учитывается опыт других стран, а с другой – принимается во внимание уровень развития российского финансового сектора, состояние российского государственного бюджета и приоритеты государственной российской политики на том или ином этапе. В настоящей статье дан обзор основных этапов реформирования пенсионной системы России.

В процессе пенсионных реформ в России можно выделить несколько этапов. Первый этап приходится на период с 1992 г. по 2001 г. В этот период времени в России предпринимались первые попытки создать пенсионную систему, которая соответствовала бы принципам рыночной экономики. Очень быстро выяснилась доминирующая роль государства. Ещё в 1990 г. был создан пенсионный фонд Российской Федерации, через который фактически и осуществлялось обеспечение финансирования пенсионных выплат. Сохранение государственной пенсии как элемента пенсионной системы соответствует мировой практике. В развитых индустриальных странах значение государственных пенсий по-прежнему велико^[21]. Гарантированные государством пенсии являются также и фактором трудовой мотивации^[22].

Государственная пенсия по-прежнему является главным элементом пенсионного обеспечения в Италии, Франции, Японии. Важное место занимает государственная пенсия в структуре пенсионных выплат в Германии. Несмотря на многообразие схем финансирования пенсионных выплат в англо-саксонском пространстве (Австралия, Великобритания, Канада, США), базовый элемент пенсии также финансируется государством^[23].

В 1990-е гг. начали создаваться негосударственные пенсионные фонды (НПФ), в которые можно было делать взносы на добровольных основаниях. В ПФР персонифицированный учет перечисленных гражданином средств начал вестись в 1995 г.

До начала 2000-х гг. большинство граждан РФ получали только распределяемую государством пенсию, средства на выплату которой шли из госбюджета и общих налоговых поступлений в ПФР.

Уже на данном этапе внимание Президента РФ и Правительства РФ привлекали негосударственные формы пенсионного обеспечения. В 1992 г. вышел Указ Президента РФ №1007 «О негосударственных пенсионных фондах». Спустя 6 лет (1998 г.) был принят Федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах» от 07.05.1998 N 75-ФЗ, который фактически сформировал правовую базу, определяющую деятельность негосударственных пенсионных фондов (НПФ), их права и обязательства перед участниками.

Однако, несмотря на попытки создать альтернативные (негосударственные) элементы пенсионного обеспечения, ключевая роль в пенсионной системе по-прежнему принадлежала государству. Модернизация пенсионной системы на этом этапе сводилась к индексации пенсий при высоких темпах инфляции.

Достаточно быстро обнаружились существенные проблемы в области пенсионного обеспечения. Так, рост заработной платы и соответственно пенсионных взносов отставал от темпов инфляции. В условиях общего трудного финансового положения многие предприятия перешли к «теневым» схемам выдачи заработной платы с целью избежать дополнительных расходов на социальные выплаты, в том числе и пенсионных взносов^[24].

Всё это происходило на фоне хронического дефицита государственного бюджета (первый раз государственный бюджет был сведён с профицитом в 1999 г.). В результате положение пенсионеров фактически стало бедственным. НПФ привлекали лишь очень небольшое количество участников. Становилось очевидным, что действовавшая в тот период и фактически стихийно возникшая пенсионная система нуждалась в существенной модернизации. Ещё в 1998 г. была представлена программа пенсионной реформы, законопроекты которой были одобрены в 2002 г.

Второй этап пенсионной реформы в России приходится на 2002 -2012 гг. На этом этапе была сформирована пенсионная система, учитывающая, в том числе, и опыт развитых индустриальных стран 16. Эта система включала три элемента: базовую, страховую и накопительную части пенсии. Каждая из частей имеет определённую экономическую и социальную нагрузку. Базовая часть пенсии отражает минимальный уровень обеспечения пенсионеров, независящий от их предшествующих заработков и финансируется за счет распределительной схемы. Страховая часть пенсии построена на аналогичном принципе финансирования, однако её размеры рассчитываются по формуле, предполагающей определённую зависимость размеров пенсии от уровня заработной платы в период трудовой деятельности. Накопительная часть пенсии основывается на способе капитализации и предполагает создание некоего индивидуального капитализированного фонда, объём средств в котором прирастает в результате инвестиционной деятельности. Формирование новой пенсионной системы ознаменовалось принятием трёх Федеральных законов: ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17.12.2001 N 173-ФЗ, ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» от 15.12.2001 N 166-ФЗ, ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» от 15.12.2001 N 167-ФЗ. На данном этапе постоянно происходили изменения пенсионной модели. Так, в 2002- 2004 гг. накопительная часть пенсии была предусмотрена для мужчин, родившихся в период с 1953 г. по 1966 г., и для женщин, родившихся в период с 1957 г. по 1966 г^[25].

С 2005 г. накопительная часть пенсии была предусмотрена исключительно для лиц, родившихся в 1967 г. и позднее. Что же касается указанной выше группы лиц, то их взносы на накопительную часть пенсии учтены и предусмотрен возврат пенсионных накоплений в форме единовременных выплат. В 2008 г. взносы на накопительную часть пенсии были увеличены до 6% (14% перечислялись для финансирования базовой и страховой частей пенсии). В этом же году Федеральным законом «О дополнительных страховых взносах на накопительную пенсию и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений от 30.04.2008 г., № 56-ФЗ» была введена программа государственного софинансирования накопительной части пенсии. По данной программе граждане имели возможность ежегодно на добровольной основе перечислять в фонд индивидуальных пенсионных накоплений (в рамках пенсионного фонда РФ) сумму от 2000 до 12000 руб. При этом государство перечисляло в эти же фонды такую же сумму (то есть государственное софинансирование). Сроки вступления в программу были ограничены до 1.01.2015 г. В настоящее время граждане, не вступившие в программу, могут добровольно перечислять средства в фонд индивидуальных пенсионных накоплений, однако государственное софинансировние для таких граждан не осуществляется. К началу 2017 г. участниками программы было около 15 млн. россиян^[26].

До 1 января 2010 г. пенсионные взносы перечислялись в рамках единого социального налога (26%), который помимо взносов в пенсионный фонд (20%) включал также взносы на обязательное медицинское страхования (3,1%) и социальное страхование (2,9%). В дальнейшем (с 1 января 2010 г.) единый социальный налог был заменён на взносы в пенсионный фонд (22%), фонд обязательного медицинского страхования (5,1%) и фонд социального страхования на случай нетрудоспособности и материнства (2,9%)18. Кроме того, в 2010 г. была проведена валоризация, то есть переоценка расчетного пенсионного капитала с учетом трудового стажа в советское время. Данная мера позволила увеличить размер пенсий в 1,5 раза. Базовая часть пенсии была упразднена. С 2010 г. существует только два элемента пенсионной выплаты: страховая и накопительная части.

С 2013 г. начинается третий этап реформирования российской пенсионной системы. Изменения касаются, прежде всего, накопительной части пенсии. Лицам, родившимся в 1967 г. и позднее, был предоставлен выбор: они могли до 31 декабря 2015 г. принять решение о том, участвовать ли им дальше в накопительной модели финансирования пенсионных выплат или нет. Желающие продолжать участвовать в модели должны были перевести накопленные суммы в частную управляющую компанию (написать соответствующее заявление). Все, кто не оформил заявление о переводе своих средств под управление частной компанией, были автоматически исключены из участия в данной модели. Их взносы перечисляются исключительно на финансирование страховой части пенсии. В то же время в 2014-2017 гг. реализация накопительной модели финансирования пенсионных выплат заморожена – взносы всех граждан (независимо от того, писали ли они заявление о переводе своих накоплений в частную компанию или нет) идут только на финансирование страховой части пенсии. В 2013 г. был введён новый пенсионный калькулятор, который предполагает при расчете размера пенсии учет не только трудового стажа, но и возраста выхода на пенсию. Планируется, что минимальный общий стаж для получения пенсии ежегодно будет увеличиваться на один год и к 2025 г. достигнет отметки 15 лет.

На данном этапе пенсионной реформы определённые изменения затронули НПФ. На 1 октября 2014 г. свыше 40 НПФ прошли процедуру акционирования.

28.12.2013 г. был принят закон «О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений ,№» 422 –ФЗ». Основная задача связана с гарантированием пенсионных накоплений физических лиц, формирующих и получающих накопительную пенсию. Гарантирование имеет два уровня. Первый уровень означает гарантии фондов-участников исполнение обязательств перед застрахованными лицами за счет средств внутренних резервов. Второй уровень связан с уровнем деятельности агентства по страхованию вкладов, под управлением которого сформирован фонд гарантирования пенсионных накоплений. На 1 июля 2016 г. 46 НПФ вошли в систему гарантирования прав застрахованных лиц. В этих фондах сформировано 1989,73 млрд. руб. пенсионных накоплений, принадлежащих 29,1 млн. застрахованных лиц^[27].