Добавлен: 06.04.2023
Просмотров: 153
Скачиваний: 1
2. Несовершенство разграничения полномочий между РФ и ее субъектами в сфере социального обслуживания граждан.
Весьма важен вопрос о том, каким образом распределены полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере социального обслуживания. Согласно п. «ж» ст. 72 Конституции РФ социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении РФ и ее субъектов.
В соответствии со ст. 263 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – ФЗ № 184) «к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов РФ, относится решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей». Из данного текста трудно понять, кому из указанных выше граждан должно оказываться социальное облуживание, а кому – социальная поддержка.
Не случайно ряд авторов[30], исследовавших вопросы социального обслуживания, связывают социальное обслуживание с социальной поддержкой и даже с государственной социальной помощью, игнорируя тот факт, что здесь мы имеем дело с тремя самостоятельными видами общественных и правовых отношений: социальным обслуживанием, социальной поддержкой и государственной социальной помощью.
Как отмечалось ранее, в ст. 263 ФЗ № 184 указано, что социальное обслуживание осуществляется субъектами РФ самостоятельно за счет средств своих бюджетов. Число полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ также сопоставимо (25 и 24 соответственно).
В п. 1 ч. 1 ст. 7 ФЗ № 442 к полномочиям федеральных органов отнесено установление основ государственной политики и основ правового регулирования в сфере социального обслуживания. Сначала поговорим об основах государственной политики. Согласно п. «е» ст. 71 Конституции РФ к ведению РФ относятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области социального развития. В соответствии со ст. 80 Конституции РФ основные направления внутренней политики (в том числе социальной) определяет Президент РФ. Однако исходя из п. 1 ч. 2 ст. 7 ФЗ № 442 выработка государственной политики в сфере социального обслуживания возложена на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти – Минтруд России. На наш взгляд, основные направления государственной политики в рассматриваемой сфере должен определять Президент РФ, а Правительство РФ на их базе должно разрабатывать государственные программы развития социального обслуживания, Минтруд России – реализовывать их[31].
Такую последовательность необходимо соблюдать и в субъектах РФ. Отдельные элементы государственной политики в исследуемой сфере следует воплощать в нормативных правовых актах федерального и регионального уровней.
Исходя из изложенного, мы пришли к выводу, что теоретическая модель системы социального обслуживания граждан должна включать государственную, негосударственную и муниципальную части, а также различные подсистемы.
Государственная часть анализируемой системы охватывает федеральный уровень и уровень субъектов РФ, а негосударственная – коммерческий, некоммерческий и индивидуальный уровни. Каковы же особенности функционирования различных подсистем системы социального обслуживания граждан в государственной и негосударственной частях данной системы и на различных ее уровнях?
Подсистема финансирования федерального уровня включает средства федерального бюджета, благотворительные взносы и пожертвования, средства получателей социальных услуг, доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, осуществляемой федеральными организациями социального обслуживания, а также средства из иных, не запрещенных законом источников. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти – Минтруд России (ч. 5 ст. 30 ФЗ № 442) – вправе привлекать иные источники финансирования социального обслуживания, в том числе для реализации совместных проектов в данной сфере.
Подсистема финансирования регионального уровня состоит из средств бюджетов субъектов РФ, благотворительных взносов и пожертвований, средств получателей социальных услуг, доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, осуществляемой региональными организациями социального обслуживания, а также иных не запрещенных законом источников. Уполномоченный орган субъекта РФ вправе привлекать иные источники финансирования социального обслуживания, в том числе для реализации совместных проектов в данной сфере (ч. 5 ст. 30 ФЗ № 442).
Коммерческий уровень негосударственной части в качестве финансовых источников имеет собственные средства коммерческих организаций, субсидии из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, средства, выделенные для проведения закупок социальных услуг, средства получателей социальных услуг. Кроме того, уполномоченные государственные органы вправе привлекать иные (негосударственные) источники финансирования социального обслуживания, в том числе для реализации совместных проектов в данной сфере.
На некоммерческом уровне негосударственной части финансирование осуществляется из собственных средств некоммерческих организаций, в том числе социально ориентированных некоммерческих организаций, а также из тех же источников, что имеются на коммерческом уровне негосударственной части[32].
Финансирование индивидуального уровня негосударственной части осуществляется как из собственных средств индивидуальных предпринимателей, так и из тех же источников, что имеются на коммерческом и некоммерческом уровнях негосударственной части.
Согласно ч. 8 ст. 30 ФЗ № 442 одним из источников финансирования являются компенсации поставщикам социальных услуг, если граждане получают у них услуги, предусмотренные индивидуальной программой, а данные поставщики включены в реестр поставщиков социальных услуг субъекта РФ, но не участвуют в выполнении государственного задания (заказа). Размер компенсации и порядок ее выплаты определяются нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Подсистема управления федерального уровня состоит из уполномоченного федерального органа исполнительной власти – Минтруда России, организаций социального обслуживания, находящихся в ведении федерального органа исполнительной власти, а также органов федерального государственного контроля в данной сфере и общественных организаций. Кроме того, на наш взгляд, в данную подсистему управления следует внести Минздрав России, Минобрнауки России, Минобороны России, МВД России и другие федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции в сфере социального обслуживания, а также их территориальные органы и находящиеся в их ведении организации.
На региональном уровне подсистема управления включает органы исполнительной власти субъектов РФ, их территориальные органы, находящиеся в их ведении организации социального обслуживания, региональные органы государственного контроля в данной сфере.
Кроме уполномоченных исполнительных органов государственной власти в деятельности по социальному обслуживанию принимают участие и иные органы исполнительной власти, в том числе на региональном уровне Так, согласно Регламенту межведомственного взаимодействия органов государственной власти Свердловской области в связи с реализацией полномочий в сфере социального обслуживания граждан, утвержденному постановлением Правительства Свердловской области от 18 декабря 2014 г. № 1158-ПП, в перечень органов государственной власти области, осуществляющих межведомственное взаимодействие, входят Министерство социальной политики; Министерство здравоохранения; Министерство общего и профессионального образования; Министерство культуры; Министерство физической культуры, спорта и молодежной политики; Департамент по труду и занятости населения; Управление записи актов гражданского состояния. В Регламенте перечислены виды деятельности, которыми должны заниматься указанные органы в рамках межведомственного взаимодействия[33].
В подсистему управления государственной части федерального и регионального уровней входят организации социального обслуживания, находящиеся в ведении федеральных органов исполнительной власти или в ведении органов исполнительной власти субъектов РФ (региональный уровень). В соответствии с ч. 1 ст. 23 ФЗ № 442 организациями социального обслуживания являются организации, осуществляющие социальное обслуживание на дому, полустационарное социальное обслуживание, стационарное социальное обслуживание. Организационно-правовые формы организаций социального обслуживания закреплены в Правилах организации деятельности организаций социального обслуживания, их структурных подразделений, утвержденных приказом Минтруда России от 24 ноября 2014 г. № 940н.
Подсистема управления негосударственной части включает негосударственные (коммерческие и некоммерческие) организации социального обслуживания, в том числе социально ориентированные некоммерческие организации, а также индивидуальных предпринимателей,
осуществляющих социальное обслуживание.
Подсистема субъектов социального обслуживания во всех частях этой системы включает граждан-получателей социальных услуг. Исходя из содержания ст. 15 ФЗ № 442 можно выделить следующие группы получателей социальных услуг: престарелые граждане (пожилые граждане); инвалиды; дети-инвалиды; дети, оставшиеся без попечения родителей; дети и подростки с ограниченными возможностями; одинокие пенсионеры; женщины, пострадавшие от домашнего насилия; ветераны войны и труда; взрослые граждане с ограниченными возможностям; лица без определенного места жительства и занятий.
Подсистема видов социального обслуживания закреплена в ст. 20 и 21 ФЗ № 442. Согласно ст. 20 видами социальных услуг являются социально-бытовые, социально-медицинские, социально-психологические, социально-педагогические, социально-трудовые, социально-правовые, услуги, оказываемые в целях повышения коммуникативного потенциала получателей социальных услуг, а также срочные социальные услуги. Последние включают обеспечение бесплатным горячим питанием или наборами продуктов, одеждой, обувью и другими предметами первой необходимости; содействие в получении
временного жилого помещения, юридической помощи в целях защиты прав и законных интересов получателей социальных услуг, экстренной психологической помощи с привлечением к этой работе психологов и священнослужителей; иные срочные социальные услуги[34].
Информационная подсистема законодательно закреплена в ст. 13, 24, 25 и 26 ФЗ № 442. Согласно ст. 13 поставщики социальных услуг формируют общедоступные информационные ресурсы, содержащие информацию о своей деятельности, и обеспечивают доступ к данным ресурсам. В ст. 24 указывается, что информационными системами в сфере социального обслуживания осуществляются сбор, хранение, обработка и предоставление информации о поставщиках социальных услуг (реестр поставщиков социальных услуг) и о получателях социальных услуг (регистр получателей социальных услуг).
Содержание реестра поставщиков социальных услуг представлено в ст. 25, а регистра получателей социальных услуг – в ст. 26. Кроме того, постановлением Правительства РФ от 24 ноября 2014 г. № 1239 утверждены Правила размещения и обновления информации о поставщике социальных услуг на официальном сайте поставщика социальных услуг в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», а приказом Минтруда России от 17 ноября 2014 г. № 886н –Порядок размещения на официальном сайте поставщика социальных услуг в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и обновления информации об этом поставщике (в том числе содержание указанной информации и формы ее предоставления).
Правовая подсистема существует во всех частях системы социального обслуживания. При этом нормативные правовые акты федерального уровня могут распространяться на всю систему социального обслуживания, а нормативные правовые акты регионального уровня – на органы государственной власти и организации социального обслуживания субъектов РФ, на негосударственные организации социального обслуживания и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих социальное обслуживание.
Что касается локальных актов организаций федерального и регионального уровней, негосударственных организаций, то они действуют лишь в пределах этих организаций. То же относится к локальным актам индивидуальных предпринимателей.
В развитие ФЗ № 442 Правительство РФ и Минтруд России приняли подзаконные нормативные правовые акты. Так, Правительство РФ постановлением от 24 ноября 2014 г. № 1236 утвердило Примерный перечень социальных услуг по видам социальных услуг; от 24 ноября 2014 г. № 1239 – Правила размещения и обновления информации о поставщике социальных услуг на официальном сайте поставщика социальных услуг в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»; от 1 декабря 2014 г. № 1285 – Методические рекомендации по расчету подушевых нормативов финансирования социальных услуг и др. Минтруд России, реализуя свои полномочия, утвердил Порядок направления граждан в стационарные организации социального обслуживания со специальным социальным обслуживанием (приказ от 6 ноября 2014 г. № 870н); Примерный порядок предоставления социальных услуг в стационарной форме социального обслуживания (приказ от 24 ноября 2014 г. № 935н); Примерный порядок предоставления социальных услуг в форме социального обслуживания на дому (приказ от 24 ноября 2014 г. № 939н) и др.