Файл: Структура органов местного самоуправления и критерии оценки их деятельности (на конкретном примере)(Модели местного самоуправления в России).pdf

В 67 крупных городских округах с делением на районы (56 из них — региональные центры) вводятся два уровня местного самоуправления, предлагается отменить прямые выборы мэров и назначать сити-менеджеров. Горожане выберут депутатов райсоветов, из них сформируется горсовет, председатель которого станет и главой муниципального образования. В других городах выборы мэров остаются. Во всех муниципальных районах жители избирают глав поселений и депутатов сельсоветов, из них сформируют райсовет, где выберут спикера и главу муниципального образования, главу администрации района назначат по контракту. Реформа затрагивает вопросы формирования представительных органов муниципальных районов, избрания их глав, территориальной организации местного самоуправления в городских округах, а также распределения полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления [136-ФЗ].

Основные изменения местного самоуправления:

1. Введены новые виды муниципальных образований — городской округ с внутригородским делением; внутригородской район.

2. Урегулирование вопросов территориального устройства, изменения границ и преобразования городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов.

3. Особое внимание в указанных федеральных законах отведено вопросам местного значения различных видов муниципальных образований, в том числе: в статье 17 Федерального закона закреплена возможность перераспределения законами субъекта Российской Федерации полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

4. Расширены полномочия субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления, в связи с чем, региональными законами могут быть также урегулированы вопросы: порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов (часть 3 статьи 34 Федерального закона); порядок формирования представительного органа муниципального района; численность депутатов представительного органа городского округа с внутригородским делением и внутригородского района; порядок избрания главы муниципального образования,

5. Изменен порядок формирования конкурсной комиссии при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации, согласно которому:

6. Внесены значительные изменения в статьи 52, 53, 55, 57, 58, 60, 61, 62, 63, 63.1, 65, регулирующие бюджетные отношения.

7. У органов местного самоуправления появилось право в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых работ, не требующих специальной профессиональной подготовки.

8. Из вопросов местного значения исключена обязанность по вопросам социальной защиты населения.

Так, например, исключение обязанностей по вопросам социальной защиты населения совершенно чётко укладывается в логику программ по развитию территорий, где основные функции выполняют субъекты федерации, а не местные органы власти. Но если в западной части России подобная модель найдёт отклик, то в Сибири и на Дальнем Востоке её попытка реализация может нанести существенный вред местному самоуправлению, что обусловленно протяжённостью субъектов федерации в этих регионах.

Столь разнообразный спектр изменений в функционировании МСУ, как утверждают многие исследователи данной проблемы, говорит о превращение муниципалитетов в аналоги «Советов, которые во времена СССР были органами государственной власти». Примером этому может служить, предусмотренная ст. 132 Конституции, возможность наделения органов МСУ отдельными государственными полномочиями, в результате чего местное самоуправление перегружено государственными делами и теряет свое непосредственное назначение – решение вопросов местного значения.

Кроме того, четкого критерия разграничения компетенции между государственной и муниципальной властями нет. В качестве примера можно привести ст. 35 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», где органам государства предоставлено 9 полномочий по поддержки данных видов НКО, а органам МСУ предоставлено два самостоятельных полномочия, и дополнительно к ним еще 7 полномочий, которые одновременно возложены и на органы исполнительной власти субъектов РФ (например, предоставлять до половины средств на возмещение расходов, связанных с инженерным обеспечением территории садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений) [66-ФЗ].

Для того же, чтобы местное самоуправление стало механизмом демократизации политического управления, необходимо вспомнить, что демократия как вид политического режима представляет собой, помимо прочего, наличие местных учреждений, формируемых на основе всеобщих выборов и наделенных реальной властью. Первоочерёдным в построении таких учреждении видится политическое воспитание население. «Ни одно правление не нуждается в такой степени в помощи воспитания, как республиканское». Подобная добродетель есть сама суть демократического правления по мнению Ш. Монтескье, потому как только там управление государством вверяется каждому гражданину [Ш. Монтескье].

Когда же дух равенства доводится до крайности, в данном случае до всеобщей унификации местного самоуправления происходит разложение демократии. Народ отказывается признать им же самим назначенные власти и хочет все делать сам: совещаться вместо сената, управлять вместо чиновников и судить вместо судей. Тогда в республике уже нет места для добродетели. Народ хочет исполнять обязанности правителей, значит, правителей уже не уважают.

Так мы возвращаемся к идее о том, что разный климат и география по разному влияют на отношение народа к государству. Так, например, периферийное положение Сибири и Дальнего Востока по отношению к Центральной части страны, отдалённость институтов власти в географическом смысле, а так же отождествление их сугубо с исполнительными органами порождает по сути подданическую культуру у населения. Для российских республик с тёплым климатом присуща совершенно иная культура предполагающая признание решающей роли государства в решении общественных проблем, надежна на защиту и опеку с его стороны, на призванного разрешить все проблемы сильного регионального или государственного лидера. Климат и география Центральной России в этом ключе являются самыми выгодными, так как формируют активное участие населения в политике.

В соответствии со статьей 1 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года, органы местного самоуправления — это «выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти». Кроме того, статья 14 закона гласит, что «осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается». То есть мы видим, что законом подразумевается автономия органов местного самоуправления в решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования [154-ФЗ].

Основу организации власти на местах составляют выборные представительные органы и выборные должностные лица местного самоуправления. Выборный представительный орган местного самоуправления по предложению администрации утверждает местный бюджет, вводит или отменяет местные налоги и сборы, а также принимает положение (устав) о местном самоуправлении, контролирует деятельность главы местного самоуправления. Остальные полномочия, предусмотренные законом, реализует местная администрация. Глава администрации вправе выносить на референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях представительного органа; «через образуемые им органы местного самоуправления управляет муниципальным хозяйством, распоряжается имуществом и объектами муниципальной собственности», разрабатывает местный бюджет, обеспечивает его исполнение; может являться членом представительного органа местного самоуправления.

«Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования». Также глава администрации муниципального образования (или другое выборное должностное лицо местного самоуправления) подотчётен населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления (в соответствии с уставом муниципального образования).

Данное положение вещей свидетельствует об упоминаемом выше преобладании исполнительной ветви власти на местах. Это подтверждается тем, что администрация муниципального образования в лице своего главы «управляет муниципальным хозяйством, распоряжается имуществом и объектами муниципальной собственности». То есть концентрирует в своих руках экономические рычаги управления муниципальным образованиям, которые являются наиболее важными, ведь в основе любого управленческого решения с точки зрения теории управления лежат ресурсы, в особенности финансовые.

Помимо выборных представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается наличие «иных» органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 17). Они могут быть предусмотрены уставом муниципального образования, на основе которого включаются в систему местной власти данного территориального образования. Эта же статья закона воспрещает образование «иных» органов и назначение «иных» должностных лиц органами государственной власти и государственными должностными лицами. Отметим также, что данные органы и должностные лица могут вводиться для управления материальными ресурсами соответствующей территории и управления муниципальным образованием с помощью этих ресурсов. Так как инициатива разработки положения (устава) муниципального образования принадлежит исполнительной ветви местной власти, а также в вопросах создания «иных» органов и введения «иных» должностных лиц местного самоуправления местные власти самостоятельны и не зависят от государственной, то на лицо их преимущество в использовании так называемого «административного ресурса».

Таким образом, очевиден уклон в распределении полномочий среди различных ветвей власти на местном уровне в сторону исполнительных органов местного самоуправления (с точки зрения законодательства).

Также немаловажным в муниципальной теории и практике является институт юридической ответственности имеет свои особенности регулирования и применения. В соответствии с принятым в гл. 10 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подходом, юридическая ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц классифицируется как:

1. Ответственность перед населением муниципального образования — это ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, которая реализуется как институт отзыва данных лиц по основаниям и в порядке, установленном уставами муниципальных образований. Основаниями для отзыва могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке;

2. Ответственность перед государством. Подобная ответственность зачастую возникает при принятии законов противоречащих Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

3. Ответственность перед физическими и юридическими лицами. Подобная ответственность наступает в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе изданием актов, не соответствующих закону или иному правовому акту, послужившим основанием для убытков физическим или юридическим лицам.

Наиболее часто встречающимся видом ответственности можно считать случаи принятия органами и должностными лицами местного самоуправления незаконных правовых актов, нарушающих права и свободы граждан (физических лиц). Вред, причиненный незаконными актами органов местного самоуправления или их должностными лицами, подлежит возмещению лишь при наличии вины лиц, принявших подобные акты либо, наоборот, нарушивших права граждан или юридических лиц своим бездействием. При этом виновными должны считаться любые действия муниципальных органов и их должностных лиц, если они являются незаконными. Это следует из того, что вред причиняется не фактическим, а юридическим действием, незаконность которого обычно уже сама по себе свидетельствует о наличии вины того лица, которое его совершило.