Файл: Понятие и виды толкования правовых норм (Объём и способы толкования норм права).pdf

Помимо перечисленных отличительных черт, свойственных правовому акту (актам) управления, следует назвать подзаконность указанных актов, их определенное место в иерархии такого рода актов, издание, как правило, та­кого акта в качестве письменного юридического документа с соблюдением официально установленных процедур, предусматривающих порядок подго­товки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения; установление действующим законодательством порядка опротестования или обжалования таких актов; наступление дисциплинарной или административной ответст­венности в случае несоблюдения содержащихся в акте правил и норм.

Учитывая имеющиеся в литературе определения и сообразуясь с выска­занными выше соображениями, сформулируем вариант понятия админист­ративно-правового акта управления. Это правовая разновидность управ­ленческого решения, представляющая юридически властный, принятый путем одностороннего волеизъявления полномочного субъекта админист­ративного права (органа исполнительной власти, органа управления (ад­министрации) предприятия и учреждения, должностного лица) акт, имеющий предусмотренную законодательством форму и направленный на установление административно-правовых норм, возникновение и измене­ние административно-правовых отношений в целях осуществления задач и функций в сфере исполнительной власти.

Правовые особенности актов управления во многом проявляются в ви­дах таких актов, или, другими словами, в их классификации. Наиболее рас­пространенным является деление правовых актов управления на норма­тивные и индивидуальные, причем в основу классификации положен кри­терий юридического свойства актов. В целом же виды или классификация правовых актов управления отражают особенности задач и функций орга­нов исполнительной власти и других субъектов административного права, использующих такого рода правовые акты^[55].

Нормативные акты играют особо важную, регулирующую роль как юридические инструменты административного права. Они содержат адми­нистративно-правовые нормы, устанавливающие общие правила регули­рования однотипных отношений в сфере исполнительной власти, рассчи­танные на длительное применение и имеющие конкретного адресата. При­мером могут служить нормы, содержащиеся в правилах пожарной безопас­ности, радиационной безопасности, дорожного движения, торговли, быто­вого обслуживания населения и в ряде других отраслей управления.

Распространенным, но весьма спорным является подразделение актов государственного управления по правовым свойствам на три группы: акты верховного управления, акты ведомственного управления, акты местного самоуправления. Для такой классификации нет достаточных конституци­онных и административно-правовых оснований, а включение актов мест­ного самоуправления в число правовых актов государственного управле­ния противоречит ст. 12 Конституции Российской Федерации, в соответст­вии с которой органы местного самоуправления не входят в систему орга­нов государственной власти. Государственное управление — исполнитель­ная власть, одна из ветвей единой системы государственной власти.

Можно подразделять нормативные акты управления по кругу лиц на: акты общего значения (федеральные, республиканские, областные и т.д.); межведомственные акты; внутриведомственные акты (в том числе ло­кальные). Данную классификацию актов следует признать весьма услов­ной, поскольку, во-первых, федеральные, республиканские и другие акты, именуемые актами общего значения, могут быть и межведомственными актами; во-вторых, непонятно, что такое локальные акты - региональные акты или акты органов местного самоуправления.

Касаясь особенностей нормативных актов управления, выделим такие моменты: это юридические акты подзаконного административного нормотворчества, или правоустановительные акты; они являются одним из ис­точников российского административного права; в них концентрируются нормы высшей юридической силы, т.е. содержащиеся в законодательных актах; осуществляется охрана установленного в сфере исполнительной власти порядка отношений, например, о судебном обжаловании неправо­мерных действий исполнительных органов (должностных лиц); определя­ется организационно-правовой статус звеньев исполнительного аппарата, непосредственно подведомственных Президенту или Правительству Рос­сийской Федерации (положения о министерствах, государственных коми­тетах, федеральных службах РФ).

Существует деление правовых актов управления в зависимости от их наименования. В регулировании отношений в сфере исполнительной вла­сти участвуют многие органы — в первую очередь, Президент и Правитель­ство Российской Федерации, федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы и иные федеральные органы исполнитель­ной власти; на уровне субъектов Федерации - главы (президенты) респуб­лик, председатели советов министров, кабинетов министров, министры и другие руководители республиканских органов исполнительной власти; на уровне краев, областей и других субъектов Федерации - главы админи­страции и руководители отраслевых и функциональных органов управле­ния (исполнительной власти) субъектов Федерации. Каждый орган, точнее, вид органа исполнительной власти издает акты определенного наименования, которые устанавливаются конституционными и законодательны­ми нормами либо подзаконными нормами административного права.

С учетом роли Президента в осуществлении исполнительной власти особое значение имеют акты Президента России по вопросам управления. Согласно ч. 1 ст. 90 Конституции, предусматривается издание Президен­том Российской Федерации указов и распоряжений, согласно ч. 2 ст. 125 - нормативных актов Президента, ч. 1 ст. 115 - нормативных указов Прези­дента.

Как показывает практика, нормативные акты управления издаются Президентом в форме нормативных указов, а по более конкретным вопро­сам управления - распоряжения. Нормативными указами Президента регу­лируются следующие вопросы: о структуре федеральных органов испол­нительной власти; об укреплении единства системы исполнительной вла­сти и ряд других, связанных с функционированием данной ветви государ­ственной власти и с осуществлением Президентом руководящих функций в отношении Правительства (назначает Председателя Правительства, при­нимает решение об отставке Правительства, имеет право председательст­вовать на его заседаниях, по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Пред­седателя Правительства, федеральных министров - ст. 83 Конституции). Исходя из смысла и содержания ст. 80 Конституции, Президент в значи­тельной степени определяет характер и особенности функционирования исполнительной власти в стране с учетом того, что, согласно ст. 110 Кон­ституции, исполнительную власть Российской Федераций осуществляет Правительство Российской Федерации.

Нормативные акты управления - постановления издает также Прави­тельство Российской Федерации по вопросам, закрепленным в ст. 114 Кон­ституции. Это, в частности, обеспечение эффективного управления в сфе­ре проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики, в об­ласти культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обес­печения, экологии; осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Данные акты позволяют Правительству Российской Фе­дераций осуществлять на практике исполнительную власть Российской Федерации.

Разумеется, реализация названной конституционной функции Прави­тельства не ограничивается изданием постановлений. В своей практике Правительство применяет и другие административно-правовые формы, в частности, распоряжения, которые иногда содержат и нормы общего ре­гулирования в сфере исполнительной власти, а также широко использует организационные действия и мероприятия, которые позволяют решать воз­ложенные на него функции.

Многообразны формы и наименования актов, издаваемых федеральны­ми органами исполнительной власти - министерствами, государственны­ми комитетами, федеральными службами, надзорами, иными федеральны­ми органами исполнительной власти. Эти правовые акты (речь идет об ак­тах нормативного характера) издаются в виде приказов, постановлений, инструкций, правил, указаний, порядка, а в ряде случаев - в виде методи­ческих рекомендаций, разъяснений и др.

В совокупности названные акты составляют гамму нормативно-право­вых средств, которые используют федеральные органы исполнительной власти.

Наименования актов управления, издаваемых органами исполнитель­ной власти республик в составе Российской Федерации, во многом совпа­дают с названными выше.

Главы администраций краев, областей, автономной области, городов федерального значения, автономных округов издают постановления и рас­поряжения.

До сих пор речь шла о нормативных актах управления, об их характери­стике в зависимости от различных критериев.

Общей отли­чительной чертой индивидуальных актов управления является выраженный правоисполнительный, по своему юридическому содержанию распорядительный правовой характер. Глав­ное в такого рода актах -конкретность, т.е., во-первых, четкое формулирование конкретных юриди­ческих волеизъявлений субъектами административного права, издающими такие акты (органами исполнительной власти, администрациями предпри­ятий и учреждений, соответствующими должностными лицами); во-вто­рых, решение с их помощью конкретных, а именно индивидуальных дел или вопросов, возникающих в сфере исполнительной власти (государст­венного управления); в-третьих, определенность адресата, лица (лиц) и, наконец, возникновение конкретных административных правовых отно­шений, обусловленных этими актами.

Акты индивидуального характера, которые в силу своей значимости должны быть отражены в курсе административного права, иногда упоми­наются лишь в самой общей форме, хотя по своему значению в курсе адми­нистративного права они заслуживают соответствующего внимания. Часто авторы ограничиваются утверждением, что правоприменительные (инди­видуальные) акты содержат предписания (или констатации) конкретным исполнителям о совершении действий, о поощрениях и т.д. Это акты разо­вого применения. Индивидуальные акты - это решения субъектов админи­стративной власти, обращенные к конкретным лицам. Будучи в своей ос­новной массе правоприменительными актами, они порождают, изменяют, прекращают правоотношения; разновидностью индивидуальных актов яв­ляются правоохранительные, юрисдикционные решения (по спорам, способам, использованию принудительных средств). По юридическим по­следствиям индивидуальные акты могут быть обязывающими, запрещаю­щими, правоуполномочивающими, содержащими отказы. Как видим, диа­пазон действия и влияния индивидуальных актов достаточно широк и ока­зывает существенное влияние на процесс эффективного функционирова­ния исполнительной власти (государственного управления). Без них ис­полнительная власть и ее органы просто не могут эффективно функциони­ровать, успешно решать возложенные на них задачи и обязанности.

С юридической и практической точек зрения только разработать и при­нять качественный правовой акт управления совсем не достаточно. Хотя этот этап чрезвычайно сложен, ответствен и требует больших усилий спе­циалистов разного профиля, однако в какой-то мере это только начало сложного процесса осуществления управленческой деятельности. Глав­ное – правильно истолковать, своевременно и эффективно реализовать, практически осуществить правовой акт управления. То есть обеспечить его служебную роль, дейст­вие, связанное с наступлением юридических последствий и обусловливаю­щее их.

Таким образом, с позиций юридической силы, презумпции действи­тельности (правильности) действия правовых актов управления их реали­зация связана с целым комплексом условий, предпосылок, факторов юри­дического содержания, временных и пространственных факторов и рядом других.

Рассмотрим основные моменты, касающиеся данного аспекта пробле­мы правовых актов управления (их действие, требования, предъявляемые к ним, и др.). Например, в качестве акта управления может рассматривать­ся лишь такое решение, которое надлежащим образом оформлено. Пре­зумпция действительности (правильности) справедлива, поскольку имеет­ся в виду волеизъявление субъектов, осуществляющих государственную власть.

Вывод таков: акт действует либо до истечения установленного срока его «жизни», либо до его официального изменения или отмены. Как прави­ло, правовой акт управления приобретает юридическую силу с момента его издания или опубликования, если особо не оговорен иной порядок при­ведения его в действие, например, установление конкретного срока вступ­ления его в юридическую силу. Заметим, что сам термин «юридическая си­ла» (в том числе в административном праве) значительно шире, многооб­разнее, нежели формулировка «приведение правового акта в действие»^[56].

Действие правовых актов управления связано с целым рядом факто­ров - порядком их опубликования и вступления в силу, действием в про­странстве и во времени.

Относительно нормативных актов Президента России, то они вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении семи дней после первого дня их официального опубликования; другие акты вступают в силу со дня их подписания. Семидневный срок установлен также для ак­тов Правительства Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан и т.п.; иные акты Правительства вступают в силу со дня их подписания.