Файл: Органы местного самоуправления (Основные модели местного самоуправления).pdf

Из каждой из групп выбирались лица, наделенные правом голоса, их срок полномочий три года.

Губернские земские собрания проводились раз в год, но могли проводиться и внеочередные чрезвычайные заседания, председателем которого был представитель дворянства. На первом заседании создавалась губернская земская управа, в состав которой входило три человека: председатель и два члена, в крупных губерниях это число могло варьироваться до семи.^[15]

Компетенция земств определялась территорией общественного самоуправления. Вопросы местного значения и предметы введения земств также были и определены вопросы местного хозяйства, а именно: строительство путей сообщения, медицина, начальное образование, развитие торговли, развитие промышленности и т.д. но при этом нужно обратить внимание что земства не могли влиять на социальную политику, они могли финансировать, но не в праве определять направления развития, расходовать полученные денежные средства на строительство новых школ, больниц, покупка оборудования и т.д.^[16]

У общественной теории местного самоуправления моментально появились недостатки: государству не удалось отделить земства от решения важных вопросах сведя их к решению местных хозяйственных вопросам, тем самым государство было вынуждено делегировать ряд своих полномочий на уровень земств, что привело еще и к сложному финансовому положению земств. Большинство переданных полномочий приобрели вид хозяйственных вопросов, но все же статус государственного значения они не потеряли. Одни из наиболее важных таких полномочий относились: строительство и поддержание государственных дорог, оплата рекрутских помещений, приставов, судебных приставов, выделение транспорта для разъездной полицейской деятельности, а также для жандармов и других правительственных чиновников, содержание тюрем и т.д.^[17]

На ряду с вышеперечисленными полномочиями, к земствам осуществлялась весьма жесткая политика со стороны центральной власти, на пример некоторые принятые решения требовали утверждения со стороны министерства внутренних дел либо губернатора (выдача займов, проведение ярмарок и т.д.).

Любое принятое решение могло быть оспорено губернатором. В дальнейшем если стороны не согласны с решением или его отменой, споры рассматриваются сенатом.^[18]

Все полицейские и администрирующие функции целиком и полностью осуществлялись центральной властью, тем самым земства должны были просить о содействии или помощи в случае выполнении того или иного решения земства. Выполнение земствами делегированных государственных полномочий требовали взаимодействия с органами царской администрации. Независимость земств, наличие хоть и незначительной материальной базы привело к ухудшению отношений, противостоянию, что несомненно привело к ухудшению управления на территории. Но данная проблема просуществовала относительно недолго, она была решена последовательного ограничения земств в их самостоятельности, в первых эшелонах этих ограничений выступала в первую очередь экономическая сфера, ограничены права по взаимодействию друг с другом, реализация общих экономических проектов. Тем самым центральная власть осознала необходимость придания земствам государственных функций, сохранения контроля. Иные способы управления столь большими территориями было невозможно. Сразу же за земствами было ограничено и городское самоуправление.^[19] Часть населения формировала городское собрание, городское собрание формировала думу, а та городскую управу.

Государственная дума имела широкие полномочия в сфере городского хозяйства. Так же решала вопросы благоустройства города, содержание мостовых и тротуаров, памятников, очистка улиц, содержание кровли, дымовых труб и многое другое. В положении 1864 года четко прописано полномочия в сфере финансов, а именно увеличение и уменьшение городских налогов и сборов, привлечение займов, принятия пожертвований, распределение городских расходов, анализ и утверждение городских смет и т.д.^[20]

На своем первом заседании городская дума выбирала городскую главу и городскую управу.^[21] Глава утверждалась губернатором. Во многом такой порядок нельзя считать верным, поскольку легко затруднить деятельность управы, более целесообразно предоставить думе право избрать из своей среды, собственного. Компетенция городской управы была первоначальной от городской думы. Управа оперативно решала вопросы связанных с городским хозяйством, а также обеспечивала реализацию решений городской думы. Контрольные функции думы определяли деятельность управы, денежное содержание также возлагались на нее, заслушивание отчетов о проделанной работе от управы, выполнение бюджета города и смещение членов управы от должностей.^[22]

В рамках городского самоуправления не удалось полностью воплотить общественную теорию местного самоуправления, однако есть и положительные результаты проведенных реформ. Была проведена попытка реализовать идею местного самоуправления, решать вопросы местного значения. И именно с этого начинается формирование муниципального права. Опыт от реализации этих реформ позволил в будущем моделировать и предсказывать развитие российской модели местного самоуправления.

С 70 годов начался кризис земских учреждений. По сути представительные учреждения земств просто перестали функционировать, гласные перестали посещать заседания, управы все больше принимали сторону царской администрации меньше учитывались мнения населения. Земства становились частью государственного аппарата. В тоже время в России приобретает широкое развитие государственной теории местного самоуправления.^[23]

Государственная теория местного самоуправления заставила пересмотреть некоторые акты, которые регулировали деятельность земств. Земства начинают входить в вертикаль государственной власти. Недостатки уже известны: преобладание дворян, упразднение различных демократических процедур по которым формировались земское самоуправления. Но все же при наличии этих недостатков нельзя судить и говорить об ущербности данной модели в целом. В то время дворянский класс являлся правящим классом в России и следуя этим тенденциям шло огосударствление земств.^[24]

В соответствии с новой теорией чиновники и органы царской администрации приобрели право вмешиваться в дела земских органов, более того могли участвовать в их формировании. Также положение 1890 года расширило возможности государственных органов в сфере контроля земств. По новым условиям государство вправе осуществлять административный контроль, что отражается в проверке законности и целесообразность решений и действий.

Компетенция земств была расширена и анализировалась как часть государственного аппарата. Ее наделили целым рядом вопросов государственного значения. Но все же были попытки разграничить предметы введения между земскими и губернскими собраниями.^[25]

В соответствии с новыми принципами было реформировано городское самоуправление. Согласно историческим записям, примерно 2% избирателей были довольны избираемыми, кроме того состав органов городского самоуправления был сокращен почти в двое.

В целом государственная модель местного самоуправления реализовалась в 1890-1892 годах в ходе реформы городского и земского самоуправления.^[26] Данная модель полностью подконтрольна центральной власти. Она не приносила пользы населению, поскольку чиновники были заинтересованы в своих интересах, продвижение по службе и получение новых чинов, для этого им надо выполнять директивы сверху, что не всегда было в интересах жителей.

Протестные выступление в 1905 привели к реформированию всей государственной власти.^[27] Но к сожалению новые решения организации и деятельности местного самоуправления не реализовались на практике, так что невозможно дать оценку и определить на сколько её можно использовать в современной действительности. Революция 1917 года привела к образованию новой модели государственной власти – советская, которая не стала брать во внимание весь накопленный опыт и начала создавать новую модель местного самоуправления. Наряду с земствами стали создаваться новые органы местного самоуправления – советы.^[28] Потом попросту упразднили земства. Советы – были основаны по принципу единства, по которой органы государственной власти и Советы (органы местной власти) образовали единую сеть. Такая организация власти на местах и в центре говорит о закреплении политического фактора, власть перешла к пролетариатам.

Следовательно, местное самоуправление было замещено на местное государственное. Административное территориальное деление обеспечило управление страной в целом, органы государственной власти каждой территории позиционировались как субъект государственно-правовых отношений.

Фундаментальные принципы организации власти на местах предполагала однородность социально политической природы органов управления, связанными общими целями и взаимодействие друг с другом, другими словами вся система управления строится исключительно демократическим путем.

В 1918 Конституция РСФСР определила, вся власть в центре и на местах принадлежит советам.^[29] Съезд советов высший орган власти на территории (волостной, губернской, уездной, областной). Между съездами исполнительным органом являлся исполнительный комитет (не больше 5 в селениях, 1 представитель на 50 человек совета). В некоторых случаях совет формировал президиум, который по сути был взамен исполкома, но и иногда они работали вместе.

В 1925 Конституция сохранила общие принципы, но и ввела территориальное деление, съезды советов образовывались на низшим уровне и приравнивались к областным.^[30]

В 1936 году Конституция СССР ввела новую политическую основу, Советы депутатов трудящихся вместо Советов рабочих, крестьянских, красноармейских депутатов. Так и образовалась система советов. Система органов местной власти тесно связана с административно-территориальным делением.^[31]

В 1978 Конституция изменила название высших органов – Советы народных депутатов. Главной особенностью можно считать, что теперь народные представительные органы являлись распорядителями богатств всего народа. В теории местный совет мог использовать любой государственный ресурс без координирования. Так же они обладали собственными финансовыми средствами, но все же называть самостоятельными их было нельзя. По сути их финансовая самостоятельность сводилась к составленной и использованию к исполнению сметы расходов и доходов вышестоящим советом. Местные органы власти вошли в состав органов государственного управления через исполкомы и советов.^[32]

Говоря об различиях местных советов и центральных. Местные имеют подзаконный характер, центральные же имеют суверенный характер. Местные советы в той или иной мере занимаются местными вопросами, они имеют собственные ресурсы, формировались путем выборов из представителей местного населения. В государственной теории местного самоуправления в той или иной степени говориться о определенной автономии местных государственных органов и особых отношений с органами центральной власти.^[33] Безусловно эта позиция повышала роль местных советов прежде всего как органы государственной власти на местах.

Депутаты местных советов осуществляли свою деятельность на непостоянной основе. Избирались на основе общего права, прямого волеизъявления, тайным голосованием. Наиболее важные вопросы рассматривали на сессии Советов, такие как подчинение и руководство органами управления, местными хозяйствами, поддержание правопорядка.^[34] Но по сути все это исполнялось Советами исполнительными комитетами – исполкомами. В исполком входили: председатель, заместитель, секретарь и его члены. Исполкомы функционировали в режиме двойного соподчинения: Совету их избравшему и исполкому вышестоящего Совета. Важнейшим недостатком данной системы является высокая зависимость местных Советов от исполкомов. Хотя в теории исполкомы были подотчетны Советам, но все это носило лишь формальный характер, все управление принималось именно исполкомами. А сессии, которые проводились, утверждали лишь уже заранее подготовленные документы и решения, подготовленные исполкомом.^[35]

Все это и можно считать недостатками: несамостоятельность местных советов в реализации своих обязанностей, доминирование исполкомов, высокая степень централизации, зависимость всех уровней власти от коммунистической партии. За все время действия советской власти данные проблемы преодолеть не удалось.

Анализируя исторические взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления, позволило выявить некоторые сходные черты: все органы являлись институтами общественного развития, каждая система имела свою территориальную организацию. Источником власти являлся народ, и он же осуществляют публичную власть в различных формах (государственной и муниципальной).

Попытки в реализации государственной и общественной теории местного самоуправления и опыт советского государства говорит о том, что ни одна из теорий реализована быть не может, она всегда осуществляется в конкретной политической и исторической среде.

Учитывая возможность, когда органы местного самоуправления занимаются реализацией государственных задач, необходимо обеспечить жесткий контроль государства. Но у местной власти должны быть свои ресурсы для выполнения местных задач и отдельных государственных полномочий. Это возможно при условии, если местная власть по своей природе является государственной. Однако если учитывать опыт реформ 1890-1892,^[36] чрезмерное огосударствление местной власти, тоже приводит к неэффективности и формирует протестские отношения со стороны населения.