Файл: Органы местного самоуправления (Основные модели местного самоуправления).pdf

- обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования;

- осуществляет иные полномочия в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В случае если при реализации полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления допускается установленное соответствующим судом нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, решение о временном осуществлении региональными органами исполнительной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с одновременным изъятием соответствующих субвенций.^[98]

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены судебные гарантии местного самоуправления в случае принятия решений о временном исполнении полномочий органов местного самоуправления региональными органами государственной власти. Решения органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть обжалованы в судебном порядке. Федеральным законом определен также срок рассмотрения судом жалобы и принятия по ней решения. Этот срок не должен быть более десяти дней со дня подачи такой жалобы.^[99]

Таким образом сублимируя все выше сказанное, были достигнуты цели, поставленные в начале работы, а именно полностью исследована система местного самоуправления на примере Российской Федерации, дано определение местному самоуправлению, была проанализирована история создания и формирования данных органов и системы в целом, определены конкретные задачи местных органов власти, а также просмотрели весь спектр правовой основы и юридической ответственности органов как перед вышестоящими органами власти, так и перед самим народом. Тем самым имеем четкое представление системы органов местного самоуправления в Российской Федерации, чтобы дальше анализировать зарубежную систему местного управления, речь о которой пойдет во второй главе.

2.ЗАРУБЕЖНЫЕ ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1. ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Анализ зарубежного опыта свидетельствует о широком разнообразии вариантов организации местного самоуправления. Вместе с тем, имея собственную национальную специфику, они обладают и некоторыми однородными признаками, которые могут быть обобщены и систематизированы в определенные модели (системы) местного самоуправления. При выделении таких моделей учитываются: а) место и роль местного самоуправления в системе управления делами государства (автономия местной власти или ее вхождение в систему органов государства); б) компетенция местного самоуправления, характер ее определения и степень детализации в законодательстве; в) содержание и пределы финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления; г) характер и особенности взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти и т.п.^[100]

В науке муниципального права принято считать, что существуют три основные модели местного самоуправления: англосаксонская, романская (континентальная) и иберийская.

Англосаксонскую модель, получившую свое распространение в таких странах, как Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия, обычно называют исторически первой системой местного самоуправления. Ее суть состоит в последовательном разведении местного самоуправления и государственной власти при признании высокого уровня муниципальных свобод. Признаками этой модели местного самоуправления являются следующие:

1) местное самоуправление признается самостоятельным, отдельным от государственной власти субъектом публичного управления, а сами муниципалитеты – автономными территориальными образованиями, осуществляющими возложенные на них полномочия;

2) компетенция местного самоуправления устанавливается государством на основе позитивного типа правового регулирования, т.е. путем прямого перечисления тех полномочий, которые могут и должны осуществляться органами муниципальной власти; в то же время органы местного самоуправления не лишены возможности самостоятельно принимать на себя обязательства по решению тех вопросов, которые хотя и не отнесены напрямую к их предметам ведения, но и не включены в компетенцию государства;

3) территориальная организация местного самоуправления и государственной власти не пересекаются между собой: отдельные органы государственного управления в пределах территорий муниципальных образований не создаются;

4) отсутствует прямое подчинение органов местного самоуправления муниципальных образований нижнего территориального уровня органам местного самоуправления "вышестоящих" муниципальных образований,

5) органы местного самоуправления не находятся в организационном и административном подчинении органов государственной власти, а потому контроль за их деятельностью осуществляется прежде всего в судебном порядке;

6) местное самоуправление обладает значительной фискальной автономией, так что его финансово-экономическое обеспечение производится главным образом за счет собственных доходов местных бюджетов, государственная финансовая помощь рассматривается как вторичный (субсидиарный) институт.^[101]

Вторая основная модель местного самоуправления – романская (континентальная). Она применяется во Франции, Италии, Польше, Болгарии, Бельгии, Турции, Сенегале и других странах, имеющих традиции сильной централизованной государственной власти. Ее главная отличительная особенность – в сочетании государственного и муниципального управления на местах, что проявляется в следующих конкретных формах:^[102]

1) участие органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления и установление двойного подчинения исполнительных муниципальных органов как представительному органу соответствующего муниципалитета, так и вышестоящим органам государственной власти;

2) негативный тип определения компетенции местного самоуправления, органы которого вправе делать все, что им прямо не запрещено законом; нарушение такого рода запретов влечет применение мер государственного принуждения вплоть до прекращения полномочий соответствующих муниципальных органов;

3) наличие па территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, представителей государства, наблюдающих за деятельностью органов местного самоуправления, а также иных территориальных подразделений государственной власти;

4) соподчиненность органов местного самоуправления разных уровней.^[103] Например, в Италии в силу ст. 130 Конституции области вправе осуществлять контроль за законностью актов провинций, коммун и иных местных образований. В то же время французская доктрина и практика исходят из того, что ни один территориальный коллектив не может осуществлять опеку над другим, за исключением строго ограниченных вопросов (например, регион над департаментом и коммунами в сфере здравоохранения, школьного транспорта и по ряду других социальных вопросов);

5) местные органы власти могут принимать участия в осуществлении власти па общенациональном уровне (например, во Франции они участвуют в выборах Сената);

6) применение разнообразных механизмов финансового выравнивания (включая не только прямые, но и отрицательные межбюджетные трансферты) и, следовательно, жестко лимитированные пределы финансово-экономической самостоятельности.^[104]

Наконец, третья, иберийская модель местного самоуправления существует в Бразилии, Португалии, Мексике.^[105]

В ее основе – глубокое внутреннее переплетение государственных и муниципальных начал. Это обеспечивается главным образом за счет признания высших должностных лиц местного самоуправления (алькальд, регидор, префект, мэр) одновременно и представителями муниципальной власти, поскольку они избираются населением либо представительным органом муниципалитета, и представителями государства на местах, поскольку после их избрания в том или ином порядке они проходят утверждение со стороны национального правительства (президента, министра внутренних дел).^[106]

Причем такие должностные лица входят в состав представительного органа на правах его председателя и в то же время выступают в качестве исполнительного органа муниципального совета. Сосредотачивая в своем правовом статусе столь существенный объем полномочий, они обеспечивают подконтрольность государству всех направлений муниципальной деятельности и всех структурных подразделений муниципальной власти, что исключает необходимость формирования дополнительных, собственно государственных по природе механизмов контроля за местным самоуправлением.^[107]

В настоящее время в условиях глобализирующегося мира и все более глубокого взаимного проникновения различных правовых систем, набирающих силу процессов универсализации принципов демократического управления делами государства и общества можно наблюдать тенденцию сближения названных моделей местного самоуправления.

В целом модели зарубежного местного самоуправления между собой отличаются незначительно, признаки и свойства немного пересекаются, а также они пересекаются и с отечественной системой местного самоуправления. Но чтобы выявить наиболее эффективную модель организации местного самоуправления нужно более детально выявить сходства и различия зарубежной и отечественной моделей.

2.2. КОМПЕТЕНЦИЯ ЗАРУБЕЖНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Систему органов местного самоуправления составляет совокупность государственных органов, осуществляющих управленческую деятельность на местном уровне. К ним относятся органы:

- юстиции;

- внутренних дел и безопасности;

- финансовые;

- сельского хозяйства;

- архитектуры и строительства;

- по управлению государственным имуществом;

- по промышленности;

- по торговле;

- по транспорту и связи;

- налоговой инспекции;

- миграционной службы и др.^[108]

Орган управления может быть как самостоятельным юридическим лицом, так и просто структурным подразделением вышестоящего органа.^[109]

При отсутствии местного сообщества и органов местного самоуправления на определенной территории там осуществляется государственное управление, которое обеспечивает реализацию всех нужных полномочий для обеспечения пригодных условий жизнедеятельности населения, формирования инфраструктуры социальных и коммунальных служб.^[110]

Государственное управление - исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая в процессе непосредственного руководства, социально-культурным и административно-политическим строительством.^[111]

Важнейшей задачей органов местного управления является обеспечение реализации и исполнения законодательства, нормативных документов органов центральной и местной власти, вышестоящих органов управления, в рамках, определенных им при создании полномочий.

В юридической науке под местным самоуправлением принято понимать управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемую выборными и иными органами, непосредственно представляющими ее население.^[112]

Европейская хартия местного самоуправления была создана по инициативе действующего в рамках Совета Европы Конгресса местных и региональных властей в середине 1980-х гг. и подписана 15 октября 1985 г. Европейская хартия местного самоуправления является главным международно-правовым актом, который регулирует муниципальные отношения в большинстве европейских стран. Под местным самоуправлением в ней понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.^[113] В Хартии особо оговаривается нужда создания специальных органов, избираемых всеобщим голосованием, ответственных за управление общественными делами, при этом исполнительные органы являются подотчетными им.