Файл: Органы местного самоуправления (Основные модели местного самоуправления).pdf

Органы местного управления – это элемент государственной организации. Тем не менее среди органов государства на местах они не занимают верховного положения, так как многие функции управления территориями исключены из их ведения, поручены агентам правительства, министерствам и др.^[114]

Местное самоуправление является особым звеном в государственном механизме, прилегающим в функциональном отношении к аппарату государственной администрации.

В организации муниципальных органов бюрократические начала проявляются не так резко, как в других звеньях государственного аппарата. Эти качества делают выборное местное управление одним из устоев демократии.

Главные функции органов местного управления:

- планирование;

- материально-техническое обеспечение;

- прогнозирование;

- регулирование;

- контроль.^[115]

К ведению органов местного управления относятся дела, связанные главным образом со сферой обслуживания и охраной порядка.^[116]

Полномочия органов местного управления как правило устанавливаются специальными законами о местном управлении и законами, регулирующими некоторые отрасли государственного управления (просвещение, здравоохранение и т. п.). В федеративных государствах определение прав и обязанностей муниципалитетов относится к ведению законодательных органов субъектов федерации. В США часть городов и небольшое число графств имеют особые хартии самоуправления (home rule), которыми регулируются структура и компетенция их муниципальных органов. Эти хартии ратифицируются законодательным органом штата или подписываются на основе разработанной штатом модели.^[117] В настоящее время распространенным явлением становится регулирование полномочий органов местного управления правительственными постановлениями, инструкциями министерств.

Полномочия муниципальных органов делятся на:

– обязательные;

– необязательные.

К обязательным относятся полномочия по вопросам, которым придается общегосударственное значение. Так, муниципалитеты обязаны поддерживать в надлежащем состоянии дороги, обеспечивать санитарное обслуживание населенных пунктов, противопожарную службу, содержать школы.^[118]

Необязательными являются полномочия, реализуемые по собственному усмотрению муниципальных властей. В их число входит реализация различных видов обслуживания населения: организация муниципальных коммунально-бытовых предприятий, жилищное строительство, организация муниципального транспорта, газо– и электроснабжения, муниципальных больниц, библиотек, театров и т.д.^[119]

Основными методами муниципальной деятельности являются:

1) регулирование;

2) контроль;

3) непосредственное управление муниципальным имуществом, предприятиями и учреждениями.

Регулирующая и контрольная деятельность муниципальных властей в области местного хозяйства и обслуживания населения в основном состоит в выдаче лицензий на право открытия и содержания бытовых и зрелищных предприятий, магазинов, торговлю спиртными напитками, занятия различными промыслами и т. п. В определении правил торговли, застройки, благоустройства, в планировке застройки населенных пунктов, в наблюдении за соблюдением природоохранительного законодательства.^[120]

В области охраны порядка к ведению муниципальных органов относятся установление правил поведения в общественных местах, противопожарный и санитарный надзор.

Под непосредственным управлением муниципальных органов находятся составляющие муниципальную собственность предприятия, а также школы, благотворительные учреждения, муниципальные библиотеки, парки.^[121]

Подводя итог по зарубежным моделям органов местного самоуправления надо сказать, что в ведении зарубежных органов местного управления заложено достаточное большее количество функций, которые они должны непосредственно выполнять, и по личному опыту, могу сказать, что их выполнение происходит гораздо эффективнее, чем в российских аналогах. Рискну сделать предположение, что такое исполнение своей работы явно подкреплено несколькими факторами, такими как заработная плата служащих, их социальная гарантия, пенсионные выплаты, а также социальный статус в обществе.

3. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ С УЧЕТОМ МИРОВОЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ПРАКТИКИ

3.1. ПРЕИМУЩЕСТВА И НЕДОСТАТКИ ЗАРУБЕЖНОЙ МОДЕЛИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

С учетом перечисленных выше моделей сформировалось несколько различных классификаций систем местного самоуправления в разных странах. При наличии такого ключевого критерия классификации муниципальных систем, как степень влияния государственных структур на деятельность органов местного самоуправления, выделяется модели: модель автономного местного самоуправления; модель наблюдаемого местного самоуправления.

При всей обоснованности приведенных подходов более правомерной представляется позиция, которая акцентирует внимание на четырех моделях местного самоуправления: англо-саксонской, континентальной, смешанной и советской.^[122]

Первая — англо-саксонская модель муниципального управления выросла из местных общин и приходов, а также из городов, управление которыми постепенно «выстроилось» в государственную вертикаль управления страной. Начиная с Вильгельма Завоевателя, самоуправляющимся английским общинам была дана широкая независимость не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном нормотворчестве, а также в политическом управлении местными делами. Территориальным органам на местах отдавались многие направления и полномочия управленческой деятельности, вплоть до осуществления судебно-полицейских функций.^[123]

Органы МСУ в англо-саксонской модели не имеют конституционного статуса, а обычно являются порождением соответствующего законодательного акта, принятого высшим представительным органом власти страны.^[124] Англо-саксонская группа содержит в себе кроме Великобритании также Ирландию, Канаду, Австралию, Новую Зеландию и с определенными оговорками США. Основные типологические особенности англо-саксонской группы местного самоуправления состоят в следующем:^[125]

Во-первых, местные власти наделяются полномочиями при помощи специальных нормативно-правовых актов, издаваемых парламентом, что обусловливает их высокую законность и зависимость от высшего законодательного органа страны. Государство следит за тем, чтобы местные установления не нарушали общенациональное законодательство и не выходили за пределы предписанной им компетенции.

Во-вторых, в пределах собственной компетенции избираемые населением местные власти обладают высокой политической самостоятельностью.

В-третьих, в этой модели отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим; каждая местная община — это отдельный мир, живущий по своим обычаям и правилам, но в соответствии с общегосударственными нормативными правовыми установлениями.

В-четвертых, в рамках данной модели основная роль в управлении местными делами принадлежит формируемым депутатами органа профильным комитетам и комиссиям.

В-пятых, данная модель, в отличие от континентальной, не предусматривает учреждения на местах представительств центрального правительства, опекающих местные органы и надзирающих за ними. Конечно здесь есть свои формы государственного контроля, но работа местных властей регламентируется в основном косвенно, например, через суды или налоговую систему.

В-шестых, население стран, использующих англосаксонскую модель, может избирать не только депутатов представительного органа местного самоуправления, но и других должностных лиц, принимающих участие в местном самоуправлении. Так, в США местные жители избирают своего шерифа, муниципального казначея и некоторых других функционеров.

В-седьмых, в случае нарушения законодательства санкции по судебным искам к муниципалитетам могут быть очень строгими, вплоть до ареста муниципальных чиновников или советников, тюремного заключения или отстранения муниципального совета от власти на определенный срок либо навсегда.^[126]

На основе вышеизложенного нетрудно заметить, что система местного самоуправления России переняла в себя немало черт англо-саксонской муниципальной модели. Правда, есть опасность в осуществлении данной концепции на неподготовленной почве. Ведь такая модель применима только в определенных условиях, когда сложились традиции правового государства, преодолены в основном местнические тенденции, существует довольно высокий уровень политической и правовой культуры граждан. В тех же странах, где сильны ведомственные тенденции и существует опасность сепаратизма, она может оказаться неуместной.^[127]

В отличие от англо-саксонской, континентальная модель основывается на соединении прямого государственного управления и администрирования с местным самоуправлением на конкретных территориях. Как правило, в общинах назначенных чиновников нет. Они появляются на районном уровне. Представители государственной администрации исполняют надзор за деятельностью местных нормотворческих и правоприменительных органов, а также выполняют некоторые иные значимые функции.^[128]

Данная модель в обусловленной степени ограничивает права местного самоуправления административной опекой со стороны назначенного чиновника, который может приостановить решения местного органа самоуправления, обратиться к центральным органам государства с предложением о отстранении мэра или расформировании коллегиального органа, а также подать жалобу в специальный административный суд на деятельность органа самоуправления.^[129]

Родиной континентальной модели считается Франция. Исторически административно-территориальное устройство этой страны характеризовалось постоянным влечением к централизации, но за последние двадцать лет претерпело значительные изменения. На первый взгляд, оно может показаться сложным. Франция — одно из немногих государств, членов Европейского Союза, имеющее четыре уровня административно-территориального устройства. Они существуют и результативно действуют на уровне всего государства, регионов, департаментов и коммун.^[130]

Основные принципы правового регулирования деятельности местных органов власти Франции, которые заложены в Конституции, принятой 4 октября 1958 г. 21 февраля 1996 г. был утвержден Кодекс территориальных сообществ. В соответствии с конституцией Франции основу территориальной дифференциации страны составляют так называемые территориальные коллективы и сообщества, которые представляют собой специальное социально-политическое образование, включающее в себя как население, так и органы власти. Территориальные сообщества являются юридическими лицами публичного права. К ним причисляются коммуны, департаменты и заморские территории. Они обладают тремя основными признаками: статусом юридического лица, территориальной подведомственностью и общей компетентностью. Территориальные коллективы без затруднений управляются выборными советами. Наряду с этим следует отметить, что во Франции определенной единицей является регион. Это территориальное образование, в состав которого входит от 2 до 8 департаментов. Регионы обладают статусом местного коллектива, управляемого выборным органом — региональным советом, во главе которого стоит председатель. Одновременно с этим регион представляет собой административную единицу, возглавляемую префектом региона.^[131]

Особенный статус во Франции имеют департаменты. Они одновременно выступают и административной единицей, во главе которой стоит префект, представляющий государство, и независимым местным коллективом, управление которым исполняет выборный орган — генеральный совет.^[132] Департамент в среднем включает около 400 коммун, или 35 кантонов. Принцип избрания этого совета достаточно примитивен: от каждого кантона избирается один генеральный советник. Таким образом, если в департамент входит 35 кантонов, то в генеральном совете 35 генеральных советников, что санкционирует обеспечить соединение принципов самоуправления и управления.^[133]