Файл: Органы местного самоуправления (Основные модели местного самоуправления).pdf

Также есть еще одна территориальная единица во Франции — это округ, который не относится к числу местных коллективов, а является административной единицей, возглавляемой супрефектом.^[134] В округе находится от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот округов. В состав каждого департамента входит в среднем 4 округа. Именно в рамках осуществляемых округом функций супрефект как официальный представитель государства находится ближе всех к мэру и рядовым гражданам. Также не относится к числу местных коллективов кантон, который представляет собой образование для проведения избирательных кампаний. В состав кантона входит несколько коммун и в выборный орган департамента (генеральный совет) избирается один генеральный советник.^[135] Кантон внедрен для удобства управления государственными делами. Эта более крупная единица организовывается для того, чтобы в каждом кантоне для жителей нескольких коммун был свой нотариус, судья, участок жандармерии и др. Наконец, есть еще коммуна, которая является местным коллективом, выступающим собой низшее звено административно-территориального деления и демократического самоуправления. Коммуной руководит избираемый муниципальный совет, возглавляемый мэром.^[136]

Таким образом, главной особенностью французской модели местного самоуправления является ее близкая привязка к центральной власти. Во Франции к началу 1980-х гг. прошлого века насчитывалось 26 регионов (22 в метрополии, 4 заморских), 100 департаментов (96 в метрополии и 4 в заморских владениях: Мартиника, Гваделупа, Реюньон и Гвиана) и 36763 коммуны. В соответствии с законодательством все коммуны имеют одинаковые полномочия, источники ресурсов и статус (за исключением Парижа, Лиона и Марселя, имеющих другой статус).^[137]

Эта система, по достоверному замечанию некоторых российских ученых, снабжает необходимую для государства централизацию, особенно в условиях несформированности у населения соответствующей политической и правовой культуры.

Третья — смешанная модель местного самоуправления выделяется своей двойственностью. Дело в том, что в ней присутствуют некоторые черты англо-саксонской и континентальной моделей, хотя при этом имеется и собственная специфика. Как правило, здесь местное самоуправление самостоятельно, но испытывает сильное влияние со стороны государства. На органы местного самоуправления поручено исполнение как собственных, так и делегированных государственных полномочий. Подобная модель существует в Германии, Австрии и даже Японии.^[138]

В Германии местное самоуправление организовано на двух положениях: во-первых, на обязанности федеральных земель поддерживать входящие в них территории в их стремлении к самоуправлению и самостоятельному развитию; во-вторых, реализовывать выравнивание и ослабление местных территориальных образований. В Конституции ФРГ говорится, что в землях, округах, общинах население должно иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами.^[139]

Общинам предоставлено право «вершить», в рамках закона под свою ответственность, все дела местного сообщества. Под общинами в Германии понимаются территориальные поселенческие единицы местного уровня. Детальнее всего вопросы местного самоуправления регулируются на уровне законодательства федеральных земель. Каждая из 16 земель в ФРГ имеет свою конституцию. Особый федеральный правовой статус в стране имеют также 3 города — Берлин, Гамбург, Бремен. В каждой земле выпущены специальные законы, регулирующие устройство и деятельность институтов местного самоуправления. В ряде случаев федеральными нормами допускается выход за рамки этих полномочий.^[140]

Земли Германии делятся на округа, в которых нет представительных органов. Во главе округов находятся правительственные президенты, которых определяют правительства земель. Округа делятся на районы и города со статусом районов, в которых выделяются общины и города со статусом общин. Все они имеют муниципальные советы, а граждане или советы избирают бургомистра.^[141] Среди основных видов общин выделяются следующие образования: собственно общины (до 20 тыс. жителей); города (обычно свыше 20 тыс.); крупные города (свыше 100 тыс.). Всего в Германии (при общем населении страны 82 млн. человек) функционирует 13 854 общины (включая 82 крупных города) и 323 района.^[142]

Итак, синтез местного сообщества как социальной основы местного самоуправления, а также специфики, позиций устройства, форм организации и функционирования местного самоуправления, взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти ни в одной из западноевропейских стран, включая Россию, не могут быть описаны в рамках одной модели. Можно говорить лишь о преобладающих тенденциях.

3.2. ПРОБЛЕМЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ

Вопросы территориального местного самоуправления, его правового регулирования и практики организации уже многие десятилетия являются предметом научного осмысления и широких общественных дискуссий.

Теории, выдвинутые в прошлом, продолжают оставаться актуальными и нередко влияют на реализацию. Многие идеи местного самоуправления были осуществлены в западноевропейских странах в 1960—1970-х гг. В России интерес к местному самоуправлению возродился в 1990-х гг., но еще не проработаны концепции и правовые установления местного самоуправления, не накоплен достаточный опыт его организации и функционирования, не выработаны теоретические научно-обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в российском обществе и государстве.

В теории российской практики муниципального управления имеются два основных, прямо противоположных и, на первый взгляд, взаимоисключающих подхода. Один заключается в разделении местного самоуправления от государства, при котором уменьшается влияние государства на организацию местного самоуправления. В пользу этого подхода говорит и статья 12 действующей Конституции Российской Федерации, которая гласит «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».^[143]

Второй подход направлен на строгую привязку к самоуправлению государственной структуры и рассмотрению его как продолжения государственной власти на местах. Поэтому по-прежнему актуален вопрос взаимодействия государства и местного самоуправления, понимание теоретических и правовых аспектов взаимодействия государственных и самоуправленческих структур с позиций научного анализа соотношения государства и общества, правового государства и гражданского общества.^[144]

В этой связи важно, чтобы проблемы самоуправления не заключались лишь на местном уровне, а выходили бы на уровень общероссийских. О направлении модификации местного самоуправления говорил А. И. Солженицын. Он считал, что это может привести к установлению "государственно-земского строя",^[145] в котором государственные и самоуправляющиеся начала организации общественной жизни объединятся в единое целое и образуют новый социальный организм в виде добровольного союза свободных территорий и народов. Исторический опыт развития местного самоуправления в России подтверждает о том, что оно всегда было тесно связано с государством, государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и одновременно располагало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и зачастую независимо от государственных структур.^[146] При этом важно учесть опыт прошлого нашей отечественной истории, накопившего немало ценного в сфере земского и городского самоуправления, советского строительства, что может и должно быть использовано на современном этапе развития местного самоуправления.

Многие вопросы местного самоуправления до сих пор остаются нерешенными. В их числе: нерешенность вопроса о возможности местного самоуправления для защиты своих прав использовать на федеральном уровне институт конституционного судопроизводства. Неслучайно одной из последних целей реализации государственной политики в области развития местного самоуправления, утвержденной Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г., является создание системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти, которая должна обеспечить: улучшение условий жизни населения; обретение гражданами навыков демократичного взаимодействия с органами местного самоуправления, а также навыков общественного контроля за эффективностью их деятельности; устойчивое самостоятельное развитие муниципальных образований.^[147]

Одной из основных проблем становления современной местной власти и современного российского общества является формирование научно обоснованного понятия и сущности местного самоуправления в его взаимосвязи с целями и задачами государственного и общественного развития. В этой связи понимание термина "местное самоуправление" является одной из наиболее нерешенных проблем. "Состояние и будущее местного самоуправления в Российской Федерации в значительной мере зависят от того, какая концепция местного самоуправления берется за основу, — справедливо пишет С.А. Авакьян.^[148]

Федеральные государственные органы самостоятельно предопределяют свои полномочия по предметам совместного ведения, тем самым они устанавливают сферу, отнесенную к ведению субъектов Федерации. Согласно Конституции к вопросам совместного ведения относятся: — обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.^[149]

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое влияние на всей территории Российской Федерации. Прямое действие федеральных законов не выключает принятия подзаконных актов по данному кругу вопросов (акты Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств). Однако подзаконные акты не могут выходить за рамки установленных федеральными законами норм. Прямое действие норм федеральных законов порождает соответствующие им юридические последствия и в том случае, если подзаконные нормы не установлены.^[150]

В ст. 76 Конституции устанавливается, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Важно подчеркнуть формулировку «принимаемые в соответствии с ними», поскольку только при соблюдении этого условия законы или иные акты регионов будут иметь юридическую силу и могут использоваться судами и иными органами, организациями и гражданами.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. По предметам ведения Российской Федерации, предусмотренным ст. 71 Конституции, издаются только федеральные законы, поэтому собственное правовое регулирование субъектами Федерации исключается.

Местное самоуправление является одной из форм народовластия, через которую осуществляется выражение власти народа. Конституция РФ в ст. 3 определяет основные каналы, через которые народ осуществляет свою власть. А именно: непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Население осуществляет свое право на местное самоуправление как непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, так и через своих представителей в выборных и других органах местного самоуправления.^[151] Таким образом, есть все основания предполагать о самостоятельной разновидности власти народа, исполняемой на местном уровне, т.е. о местной или муниципальной власти, которая, будучи публичной, не является государственной властью.

Поэтому справедливо определить муниципальную и государственную власти как самостоятельные формы публичной власти, поскольку и та и другая есть выражение власти народа, каналы непосредственного осуществления которой совпадают и разнятся лишь пространственным территориальным уровнем их проявления.^[152] Государственная власть реализовывается на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть — в городских, сельских поселениях и на других территориях муниципальных образований. Самостоятельность муниципальной власти находит свое выражение в изолированности местного самоуправления от государства и его структур, что прямо закреплено в ст. 12 Конституции РФ: "Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти".