Файл: Теоретические основы изучения нормативных правовых актов.pdf

Наблюдается постепенное снижение темпов принятия новых законов по самостоятельным предметам правового регулирования при одновременном росте числа принимаемых законов о внесении изменений в ранее принятые акты, направленных на приведение законодательства субъектов Федерации в соответствие с интенсивно изменяющимся федеральным законодательством [28].

Анализ последних изменений российского законодательства показывает следующие изменения в его структуре (2014 год). В абсолютных цифрах количество изменений кодексов представлено в следующей таблице.

Таблица 1. Количество изменений законодательства

По имеющимся данным составим диаграмму:

Рисунок 7. Структура изменений российского законодательства (2014 год)

Тройку лидеров по количеству изменений возглавляет КоАП РФ (23%), на втором месте – часть 2 НК РФ (19%), на третьем месте – УПК РФ (10%).Немного не дотянулся до третьего места УК РФ (9%), но скорее всего он не сможет догнать УПК РФ по количеству изменений (в этом смысле материальное право лучше процессуального).

Таким образом, следует отметить общую тенденцию увеличения количества изменений в правовой системе РФ, что является тревожным фактором. Стабильность системы права является самостоятельной ценностью и большая частота внесения изменений ставят под угрозу ее целостность. Большое количество изменений негативно сказывается на системности российского права, появляются нестыковки, забытые моменты и т.д. Если тенденция увеличения количества изменений сохранится, то некоторые действующие кодексы необходимо будет заменить на новые. Мониторинг изменений следует дополнить данными 2015 года, что позволит более детально изучить эффективность правотворческой деятельности Государственной Думы РФ [36].

Тройка лидеров по количеству изменений в 2015 г. выглядит следующим образом (диаграмма 1.):

Рисунок 8. Структура изменений российского законодательства (2015 год)

1 место – Кодекс об административных правонарушениях РФ (25%);

2 место – Налоговый кодекс РФ часть 2 (15%);

3 место – поделили: Уголовно-процессуальный кодекс РФ (8%) и Уголовный кодекс РФ (7%).

Наибольшему количеству изменений за 2015 год подвергался Кодекс об административных правонарушениях (52 изменяющих закона) и Налоговый кодекс РФ (часть 2) (31 изменяющий закон), наименьшему – Кодекс административного судопроизводства (2 изменяющих закона). В Гражданский кодекс РФ (часть 3) изменения вообще не вносились.

Можно проследить динамику изменений российского законодательства в 2015 году по сравнению с 2014 годом (диаграмма 3).

Рисунок 9. Динамика изменений российского законодательства в 2015 году (+/- в %)

В целом наблюдается снижение количества изменений в 2015 году и данный процесс наблюдался в рассматриваемых 11 кодексах из 18. Лишь Уголовно-исполнительный кодекс РФ показывает стабильность внесения изменений. Рост изменений наблюдается в 6 кодексах: АПК РФ – 300%, КАС РФ и СК РФ – 200%, ГК РФ (часть 4) – 150%, ГК РФ (часть 1) – 83,33%, ЗК РФ – 22,22%.

Таким образом, в данной статье мы рассмотрели структуру и динамику изменений российского законодательства в промежутке 1994-2015 гг. [35]

Следует отметить, что точных данных изменения российского законодательства в 2016 году найдено не было, а имеющиеся не позволили провести настолько же точный анализ. Следует отметить, что в текущем (2017 г.) году также есть изменения законодательства (см. приложение 1).

2.2. Проблемы и перспективы развития российского законодательства

Развитие российского законодательства напрямую связано с процессами, происходящими в обществе. Сегодняшнее законодательство пережило процесс кардинального реформирования от советского законодательства к постсоветскому и вошло в стадию относительной стабилизации. «Базовые отрасли права и законодательства оснащены кодифицированными актами. Преодолены причины экстенсивного законотворчества, перед законодателями уже не стоит задача принятия новых законов с целью замены актов, сопровождавших прежние экономические и социальные уклады» [14, с. 17].

В «Концепции развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России» обозначены следующие проблемные вопросы:

• бессистемность и хаотичность в формировании массива нормативных правовых актов;
• нарушение приоритетов в правовом регулировании;
• погоня за количеством законов как самоцель;
• несбалансированность в системе действующего законодательства, принятие новых законов без увязки с уже действующими;
• отсутствие единства терминологии, нарушающее согласованность системы правовых актов;
• неоправданная поспешность подготовки проектов важнейших правовых решений;
• несоблюдение выработанных практикой правотворчества правил законодательной техники.

Во многих случаях нормативные решения принимаются в пользу групповых, корпоративных интересов.

Сегодня процесс развития законодательства идет достаточно активно. Законодательство постоянно обновляется. Причины этого обусловлены как внешними, так и внутренними проблемами.

Во-первых, это интенсивно меняющиеся общественные отношения, а вместе с ними и отрасли законодательства. При этом происходит изменение уже существующих отраслей законодательства и возникновение новых. Примерами могут служить такие отрасли законодательства, как ситуационное законодательство, миграционное законодательство и др.

Во-вторых, стратегическое планирование. Примером можно считать Стратегию национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. [19]. Данная стратегия устанавливает цели государственной политики на ближайшие годы и формулирует основные направления развития законодательства во всех основных сферах жизнедеятельности общества.

В-третьих, масштабность развития законодательства. Территориальное пространство в Российской Федерации огромно, и управление в нем осуществляется с помощью двухуровневой системы законодательства: федеральной и региональной, каждая из которых стремительно развивается. Следует отметить, что за последние двадцать лет изменилось направление развития законодательства. Первоначально законодательство развивалось по пути децентрализации, затем возобладала тенденция к централизации и к более интенсивному развитию федерального законодательства[9].

Данный факт в принципе объясним: общество, устав от централизации советской власти, пошло по пути децентрализации, но опережающее региональное развитие вызвало необходимость возврата к центральному управлению.

В-четвертых, ресурсная необеспеченность. Для реализации любого нормативно-правового акта необходимо его материальное, финансовое, кадровое, информационное и иное обеспечение. Принимая закон, законодатели, как правило, идеализируют условия, в которых он будет действовать, или не задумываются о них. В частности, очень многие принятые законы сталкиваются с проблемами финансирования [10]. И даже если закон получает финансовое обеспечение, то отсутствие целостной системы ресурсов, например квалифицированных кадров, может свести на нет все начинания и идеи законодателя.

В-пятых, неэффективность действующих нормативных правовых актов. Эффективный - это «приводящий к нужным результатам, действенный» [15, с. 858], т.е. способный совершать действия [20, с. 154], приводящие к необходимым результатам. Таким образом, говоря об эффективности, мы сопоставляем цель и результат.

Эффективность нормативных правовых актов будет напрямую зависеть от эффективности правотворчества и эффективности реализации норм права, при этом сбой одной из составляющих может повлечь за собой как частичное достижение результата, так и полное отсутствие такового. Качество, законность, научная обоснованность, системность и своевременность принятия (изменения либо отмены) нормативных правовых актов - факторы, обеспечивающие эффективность правотворчества любого уровня. Сегодня практически любой принятый закон обрастает массой поправок, что указывает на его первоначальную недоработанность. Н.А. Власенко [5, c.47] указывает на тенденции, сложившиеся в законотворческой практике:

• федеральный законотворческий процесс превратился в некое «латание дыр и прорех» — принимаются сотни поправок, дополнений и изменений, разработка самостоятельных законопроектов концептуального характера стала редкостью;
• глубочайший кризис переживает региональное законотворчество;
• не разработаны критерии, с помощью которых можно определить, где грань или уровень федерального законотворчества и подзаконного нормотворчества [5, c. 48].

Так, например, Федеральный закон «Об образовании», принятый в декабре 2012 г., за 3 неполных года 21 раз подвергался редактированию. Мы наблюдаем негативный эффект от нормативного закрепления единого государственного экзамена. С каждым годом уровень результатов ЕГЭ растет, а уровень образования выпускников школы падает.

Одной из причин недостаточно эффективного законотворческого процесса является низкий уровень подготовки законодателя, поскольку законотворчество требует соответствующей квалификации. Недостаточно образованный или плохо образованный законодатель не только не в состоянии создать доброкачественный закон, глубоко и всесторонне отражающий потребности прогрессивного развития общества, но и может нанести огромный вред этому развитию, непоправимые бедствия людям. Именно поэтому при избрании соответствующих лиц в законодательный орган необходимо строго учитывать их образованность, повышать профессиональный уровень депутатского корпуса (Керимов Д.А.) [11, c. 69].

Оценка эффективности реализации норм права имеет достаточно долгий временной промежуток, подчас даже через несколько лет можно только делать прогнозы, но нельзя судить об эффективности принятой нормы [10].

Реализация нормы права напрямую зависит от уровня правосознания и правовой культуры общества. Правовая культура определяет модель правокультурной личности, а именно:

а) фактическое правовое и право-значимое поведение личности;

б) ее отношение к праву, другим правовым явлениям, осознание социальной значимости права и правопорядка, признание уважительного отношения к правам другого человека;

в) привычку к правомерному поведению;

г) гражданско-правовую активность [31, с. 452].

Рассмотрим наиболее важные, магистральные направления развития системы законодательства России.

Одной из важных тенденций развития системы законодательства является трансформация сферы правового регулирования в связи с изменением общественно-политической и социально-экономической ситуации в стране. Появление новых проблем — экологической безопасности, трансплантации органов человека, информационных технологий и других вносят изменения в отрасли российского права. Но, как заметил Н.А. Власенко, негативной тенденцией является «размывание» отраслей права, состоящее в стремлении «втиснуть» в однородные правовые комплексы нормы, регулирующие различные общественные отношения в том случае, если они не охватываются предметом правового регулирования, присущим данной отрасли [13, c. 22].

По мнению Ю.А. Тихомирова [34, c. 15], повышение роли закона ведет к снижению объема подзаконного правотворчества и стимулирует локальное нормотворчество. Одна из обозначенных ученым проблема — проблема повышения роли закона объясняет необходимость дальнейшей систематизации законодательства, разработки концепций новых кодексов (Экологического, Банковского, Лесного и др.), совершенствования нормотворческой деятельности, устранения пробелов в правовом регулировании.

Один из наиболее важных аспектов развития российской системы законодательства — это взаимоотношение системы права и системы законодательства на современном этапе. Система законодательства (в отличие от системы права) носит более выраженный субъективный характер, отражая различные стороны общественных отношений и охватывая большинство сфер человеческих отношений. Развитие системы законодательства нередко зависит от системы права, от которой система законодательства производна.