Файл: Теоретические основы изучения нормативных правовых актов.pdf

Отдельным видом закона является модельный закон – типовой акт, содержащий рекомендации для деятельности нижестоящих органов законодательной власти, варианты возможных правотворческих решений. Такие законы используются для унификации, достижения максимального единства правовых систем государственных образований, входящих в состав федерации (республик, областей и т.д.) либо в определенное конфедеративное сообщество государств.

Кроме того, систематизацию законов можно проводить также по времени их действия, тогда выделяют: постоянные (действие не ограничено указанием определенного срока) и временные (действуют в течение определенного срока) [32, c. 192].

На территории РФ применяются только те феде­ральные законы, федеральные конституционные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубли­кованы. Официальным опубликованием считается первая пу­бликация их полного текста в «Парламентской газете», «Рос­сийской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Кроме того, законы могут публиковаться в иных печатных изданиях. Их обнародуют по телевидению и радио, рассылают государственным органам, должностным лицам, предприятиям, распространяют в «машиночитаемой форме» [7, c. 59].

1.2. Подзаконные акты

Подзаконные акты - это изданные на основе и во исполнение законов акты, содержащие юридические нормы.

Подзаконные акты обладают меньшей юридической силой, чем законы, базируются на них. Несмотря на то, что в нормативном правовом регулировании общественных отношений главное и определяющее место занимает закон, подзаконные акты имеют тоже важнейшее значение в жизни любого общества, играя вспомогательную и детализирующую роль.

Признаки подзаконных актов:

· закрепление в конституции, законе или ином нормативном правовом акте полномочия за определенным органом издавать нормативные правовые акты, основанные на законе, а также рамки правотворческой компетенции и виды нормативных правовых актов, соответствующие этой компетенции. В Российской Федерации этот вопрос четко и исчерпывающим образом не решен. Это служит причиной частых нарушений законности в правотворческой сфере.

· в определении юридической силы и основы издания подзаконного нормативного правового акта используются специальные юридические формулы: «на основании и во исполнение закона», «не должны противоречить закону», «в соответствии с законом» и др. Все эти законодательные формулы закрепляют различные степени зависимости подзаконных нормативных правовых актов от законов.

· в данной группе актов осуществляется опосредование норм законов при помощи воспроизведения, дополнения, конкретизации, развития, детализации и других форм.

· им присущ упрощенный порядок принятия, опубликования и введения в действие по сравнению с законом, поэтому они быстрее и оперативнее реагируют на изменение жизненной обстановки, с большей эффективностью приспосабливаются к меняющейся действительности.

· подзаконным нормативным правовым актам присуща высокая степень неоднородности, условно объединяемых в одну общую группу. Все эти акты имеют различную юридическую силу, имеют различные наименования и форму издания.

Таким образом, различные виды подзаконных нормативных правовых актов имеют различную юридическую силу, различную форму, но все они, в массе своей, находятся в иерархической зависимости от закона. Приставка «под» в данном термине указывает на подчиненное положение одного предмета от другого [22, c. 6].

По объему сфера вторичного регулирования может быть не меньше, а даже больше сферы регулирования законом. По утверждению многих ученых, и с ними следует согласиться, сфера подзаконных нормативных правовых актов в российской правовой системе занимает самостоятельную позицию, свидетельствующую «о ее зрелости и большей жизненной адекватности по сравнению с любым иным видом источников правовой системы»[29].

Подзаконные нормативные акты делятся на общие, местные и внутриорганизационные. Выделяют следующие виды подзаконных актов, расположенные по иерархии.

[32, c. 201].

1. Указы Президента РФ. Обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам, подготавливаются в пределах президентских полномочий, предусмотренных конституционными (ст. 8 - 90 Конституции РФ) и законодательными нормами. Президент, будучи главой государства, принимает акты, которые занимают следующее после законов место. Важная роль отводится указам. Благодаря им глава государства реализует полномочия и элементы своего правового статуса.

В современный период сфера правового регулирования, охватываемая указами, весьма широка. Нормативные указы издаются обычно в случае пробелов в праве. Отдельные, очень малочисленные указы (например, о введении военного, чрезвычайного положения) подлежат утверждению Советом Федерации Федерального Собрания РФ.

В отличие от законов, указы Прези­дента могут быть как нормативными, так и ненормативными. К числу последних относятся, например, указы о награжде­нии граждан орденами и медалями, о назначении и смещении высших должностных лиц, о присвоении воинских званий, о приеме в гражданство России. Указы обязательны для испол­нения на всей территории Российской Федерации. Кроме указов Президент РФ издает распоряжения, которые, по общему правилу, не относятся к нормативным правовым актам [7, c. 68].

Акты Президента публикуются в официальных изданиях. Конституционность актов главы государства может быть проверена Конституционным Судом РФ. Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию представляют собой официальный документ большой политической значимости, но не содержат норм права и поэтому не носят нормативного характера [23, c. 1].

2. Нормативные акты Правительства. Правительство Россий­ской Федерации издает постановления и распоряжения. Распоря­жения обычно содержат конкретные предписания, т. е. являются ак­тами индивидуального характера. Постановления издаются по наи­более важным вопросам хозяйственного и культурного строитель­ства. Они имеют общий характер, содержат нормы права. Обязательны к исполнению в Российской Федерации. Особенностью актов Правительства является то, что они могут быть приняты на основании и часто во исполнение законов РФ, а также указов Президента РФ. Постановления Правительства РФ подписываются Председателем Правительства РФ и подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия. В случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента РФ они могут быть отменены Прези­дентом РФ.

3. Акты центральных органов исполнительной власти. Цент­ральными органами исполнительной власти являются министер­ства и ведомства. Их акты регулируют отношения, складывающие­ся внутри систем этих органов. Нормативными обычно являются инструкции и постановления. Но в ряде случаев федеральные органы испол­нительной власти издают нормативные правовые акты, обя­зательные для граждан и организаций, не подчиненных дан­ному ведомству. Например, акты Министерства финансов, Министерства внутренних дел, Центрального банка, Министерства РФ по налогам и сборам, Государственного таможенного комитета, Федерального горного и промышленного надзора, Федеральной службы безопасности и т.п. С 15 мая 1992 г. такие акты федераль­ных органов исполнительной власти подлежат государственной регистрации в Ми­нистерстве юстиции РФ и должны быть в установленном по­рядке опубликованы для всеобщего сведения.

4. Акты федеральных органов исполнительной власти изда­ются министерствами, государственными комитетами, феде­ральными службами и другими органами. Все федеральные органы исполнительной власти издают нормативные право­вые акты, действующие в пределах внутриведомственных отношений. К актам органов исполнительной власти субъектов Рос­сийской Федерации относятся указы, постановления, при­казы, инструкции и другие акты, принимаемые главами субъектов Российской Федерации и иными органами испол­нительной власти субъектов Федерации (например, областных представительных, законодательных структур - Саратовской областной Думы, Астраханского областного Представительного Собрания). Эти акты издаются в соответствии с законами субъектов Федерации и федераль­ными законами.

5. Местные подзаконные акты издаются органами власти на мес­тах. Их действие ограничено подведомственной данному органу территорией. К местным подзаконным нормативным актам отно­сятся решения и постановления местных органов государствен­ной власти и решения, распоряжения и постановления местных органов управления. Местное самоуправление, согласно Конституции РФ, не входит в систему государственных органов, а осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с целью обеспечить самостоятельное решение населением во­просов местного значения (например, областных глав администраций, губернаторов и пр.) [6, c. 256].

6. Нормативные акты муниципальных (негосударственных) органов. Эти акты принимаются в пределах компетенции названных структур и действуют на территории соответствующих городов, районов, сел, поселков, микрорайонов и т.п.

7. Локальные (внутриорганизационные) нормативные акты. Локальные акты издаются руководителями организаций и имеют ограниченное действие: они обязательны только для данной организации, ее структурных подразделений и работников. Чаще всего акты рассматриваемого вида издаются в форме уставов, положений, правил, приказов, распоряжений и т.д. (например, правила внутреннего трудового распорядка). Для юридического действия уставов и положений необходима их регистрация в соответствующем государственном органе [17, c. 25].

Необходимо подчеркнуть, что правила меж­дународного законодательства имеют приоритетное значе­ние над нормами национального права [7, c. 69].

В целом система подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации выполняет очень важную роль вторичного регулятора общественных отношений, а также осуществляет собственное регулирование по определенным в законе вопросам. Предстоит значительная работа по определению более четких параметров правотворческой компетенции всех органов государственной власти федерального уровня, порядка издания ими подзаконных нормативных правовых актов, нормативного закрепления этого понятия, определения мер по осуществлению законности в сфере издания подзаконных нормативных правовых актов, детальная разработка вопросов соотношения каждого вида подзаконных нормативных правовых актов федерального органа государственной власти с федеральным законом [23, c.1].

1.3. Нормативные аспекты соотношения закона и подзаконного акта

Формулы, закрепляющие соотношение законов и подзаконных актов, содержатся в различных нормативных правовых актах. Единой формулы, закрепляющей соотношение закона и подзаконных актов, не существует.

Наиболее часто используется общая формула «на основании и во исполнение закона». Соотношение закона и подзаконного акта, закрепленное этой формулой показывает подчиненное положение актов по отношению к закону и определяет, что основанием издания подзаконного акта является закон. В законе может содержаться общее указание на необходимость принятия нормативного правового акта иного вида, либо прямое указание на принятие нормативного правового акта конкретного вида определенным органом по определенному в законе вопросу.

Формула «на основании и во исполнение закона» показывает, что подзаконный акт конкретизирует и развивает закон, но не может выходить за рамки предмета закона, не может ему противоречить. Предметная сфера подзаконного акта определяется предметной сферой закона. Такая формула является «классической», она закреплена, например, применительно к постановлениям Правительства Российской Федерации.

Существуют определенные особенности в соотношении закона с конкретными видами подзаконных актов, где это соотношение закреплено другой общей формулой: «не должны противоречить закону». В данной формуле ничего не сказано об основании издания такого подзаконного нормативного правового акта. Однако, в ней четко указано подчиненное положение такого акта по отношению к закону. Следовательно, установление принципиально иных, чем в законе, предписаний для такой категории актов все-таки запрещено напрямую.

Помимо этого, подзаконный нормативный правовой акт, который не должен противоречить закону, не может вторгаться в сферу исключительного регулирования законом, если перечень этих сфер содержится в Конституции или специальном законе.

Таким образом, подзаконный нормативный правовой акт, который не должен противоречить закону, в определении юридической силы может более всего быть связанным главным образом с законом. Для такого акта, с одной стороны, характерна большая, чем для других подзаконных актов, самостоятельность в вопросах издания, а, с другой стороны, регулирование различных вопросов общественной жизни, входящих в компетенцию органа, издающего акты такого рода, должно подчиняться содержательному регулированию этих отношений главным образом законом.