Файл: Теоретические основы изучения нормативных правовых актов.pdf

Данное соотношение не устанавливает, что основанием издания каждого вида нормативных правовых актов, в том числе конкретных нормативных правовых актов по определенным вопросам является Конституция. Оно устанавливает только то, что все нормативные правовые акты и другие источники права не должны иметь содержательных расхождений с Конституцией Российской Федерации.

Формула «не должны противоречить закону» создает нормативную основу для реализации принципа непротиворечивости законодательства, которая характеризуется требованием исключения противоречий в тексте актов нижестоящего уровня, в данном случае исключения противоречий в тексте подзаконных нормативных правовых актов.

В действующих нормативных правовых актах довольно часто встречается формулировка «не должны противоречить закону». Однако данная формула используется не всегда удачно. С помощью нее зачастую устанавливаются неточные с точки зрения юридической силы соотношения между актами. Например, в ч.3 ст.100 Конституции Республики Тыва закреплено, что «акты органов местного самоуправления не должны противоречить Конституции Республики Тыва и Конституции Российской Федерации, республиканским и федеральным законам». Данное соотношение напрямую противоречит ч.2 ст.4 и ч.1 ст.15 Конституции Российской Федерации, закрепляющим верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов по отношению ко всем остальным видам нормативных правовых актов, издаваемых в Российской Федерации.

Помимо двух рассмотренных общих формул, встречается и другая общая формула: «должны соответствовать закону». Чаще всего в тексте нормативных правовых актов встречается указание, что какой-либо подзаконный нормативный правовой акт издан в соответствии с определенным законом или что какой-либо вопрос в подзаконном нормативном правовом акте урегулирован в соответствии с определенным законом.

Однако, с помощью такого значения понятия «в соответствии с конкретным законом» общее соотношение между законом и определенным подзаконным актом не закрепляется, поскольку оно используется как указание на причину издания такого подзаконного нормативного правового акта. Само понятие «соответствие» предполагает наличие двух соотносимых объектов, а применительно к рассматриваемой формулировке предполагает возможность сравнения одного конкретного акта с другим конкретным актом по определенному вопросу.

Как правило, данная формулировка употребляется к соотношению двух конкретных актов различных видов и различных уровней. Так, в ч.2 ст.125 Конституции Российской Федерации закреплено, что Конституционный Суд Российской Федерации разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также других источников права.
Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации следит за тем, чтобы все нормативные правовые акты и иные источники права, принимаемые в Российской Федерации, соответствовали Конституции Российской Федерации.

Если сопоставить обе эти юридические формулы («не должны противоречить» и «должны соответствовать»), то можно заметить, что первая («не должны противоречить») направлена на установление иерархических зависимостей, а вторая («должны соответствовать закону») на указание об обязательном содержательном соответствии акта меньшей юридической силы акту большей юридической силы в целом.

Итак, формула «должны соответствовать закону» предполагает, что подзаконный нормативный правовой акт может быть издан после введения в действие соответствующего закона, в противном случае провести соответствие будет затруднительным, сравнивать один акт в отсутствие другого будет абсурдным, а проводить сравнение, к примеру, тематического подзаконного нормативного правового акта с целым видом законов (совокупностью законов) будет бессмысленным и нелогичным.

Подзаконные нормативные правовые акты, которые должны соответствовать закону, будут иметь меньшую зависимость от закона в сравнении с теми актами, которые издаются на основании и во исполнение закона. Данная зависимость будет выражаться в иерархической подчиненности подзаконного нормативного правового акта закону.

Предметная сфера подзаконных актов на основе формулы «должны соответствовать закону» определена не четко. В ней сохраняется возможность свободного усмотрения сфер предметного регулирования отношений подзаконными нормативными правовыми актами, но строго в рамках закрепленной за органами компетенции или наличия соответствующих договоренностей.

В рамках данной формулы могут встречаться некоторые модификации, которые несколько изменяют характер соотношения закона и подзаконного нормативного акта. К примеру, может встречаться формулировка «в точном соответствии с законом». Дополнительное указание «в точном» в данной формулировке относится главным образом к определению предметной сферы регулирования подзаконными нормативными правовыми актами, которая должна точно соответствовать рамкам предписаний закона.

Рассмотренные выше три общие формулы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта являются основными, наиболее часто встречающимися.

Подводя предварительный итог рассмотренным формулировкам, закрепляющим нормативное соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта, необходимо отметить, что нормы подзаконных нормативных правовых актов должны быть последовательно согласованы с нормами законов, не должны содержать каких-либо расхождений с ними. Только единая, лишенная противоречий, система действующих норм права может выступать эффективным регулятором общественных отношений в Российской Федерации [18].

Таким образом, законы и подзаконные акты представляют собой две большие группы нормативных актов, в свою очередь подразделяющиеся на соответствующие виды.

Глава 2. Анализ изменений российского законодательства

2.1. Изменения российского законодательства

В промежуток с 1999 года несоответствие законодательства субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству стало одной из причин широкой кампании по приведению законодательства субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством. Постепенное приведение конституций, уставов и законодательства субъектов Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами было во многом определено целым рядом механизмов обеспечения гармонизации федерального и регионального законодательства [28, c. 1].

Историческая практика свидетельствует о том, что в нашем государстве правовые акты высшего уровня нечасто сопровождали принятие важнейших политических и экономических решений.

В советский период доминировали следующие формы законодательных актов: указы Президиума Верховного Совета, постановления, принимаемые КПСС непосредственно или совместно с правительством и/или профсоюзами. Динамика общего количества принятых в СССР (России) законов представлена в табл. 1.

Таблица 1. Законотворчество российского парламента, 1937-2009

Можно видеть, как поразительно мало в СССР принималось законов, даже во времена так называемой «оттепели» - в 1960-х годах их количество составляло менее 15 законов ежегодно (для сравнения – в России в 2009 г. было принято 403 закона).

По поводу законодательной политики, включающей в себя как принятие законов в парламентах (в России - федеральных законов), так и указов высших органов исполнительной власти (в современной России речь идет об указах президента) в научной литературе выделяются две альтернативные позиции. В них парламентское законотворчество предстает своеобразной противоположностью президентским указам.

Одна точка зрения состоит в том, что при прочих равных условиях законодательный путь проведения политических решений может обеспечить большую прозрачность процесса выработки политики, стабильность политических актов, способствует предотвращению частного интереса и злоупотреблений со стороны исполнительной власти. Согласно альтернативной точки зрения, законодательные процедуры приводят к более высоким распределительным издержкам при принятии политических решений, чем акты исполнительной власти, так как для сбора большинства голосов должно быть согласовано большее количество интересов (Ремингтон, 2004, с. 28).

По-видимому, именно эти особенности указов определяют возрастание их роли в периоды политической нестабильности.

В постперестроечной истории России такой период сохранялся вплоть до 1997 года — косвенно об этом свидетельствует соотношение принятых в эти годы федеральных законов и указов. Статистика свидетельствует, что порой указов принималось больше, чем законы, и лишь с 1997 г. устойчиво наметилась противоположная тенденция (Табл. 2).

Таблица 2. Принятие основных видов правовых документов, 1994-2009

По данным таблицы можно видеть, что документы высшей юридической силы – федеральные и федеральные конституционные законы — составляют в среднем 9% от принимаемых в стране правовых актов. Их доля колебалась от 6 до 18% в отдельные годы.

Рисунок 3. Динамика принятия различных нормативных правовых актов (1994-2009 гг.)

Как показывает сравнительный график наибольший скачок наблюдается в принятии решений и постановлений министерств и ведомств.

Общее количество федеральных законов, принятых за период 1994-2009 гг., составило 3874. Погодовая динамика принятия законов представлена на рис. 2.

Рисунок 4. Общее количество принятых законов по годам, 1994-2009 гг.

Как показывает график, общая тенденция показывает рост принятия законов.

Рисунок 5 Общее количество принятых нормативных правовых актов (1994-2009 гг).

Согласно графику наблюдает резкий скачок принятых нормативных правовых актов в 2009 году.

График на рис. 4 показывает общую тенденцию уменьшения доли новых законов общем числе принимаемых законов.

Рисунок 6. Динамика доли новых законов в общем числе принятых законов, 1994-2009

Если в 1994 г. все вносимые законы были новыми, то в 2009 г. доля новых законов среди принятых сократилась до 29 %. Долговременный процесс сокращения доли новых законов в общем числе принятых характерен для всех сфер регулирования.

В то же время коррекция законодательства происходит чаще в отношении кодексов – документов более долгого срока действия. Это видно по наименьшей доле новых законов в сфере принятия кодексов (доминируют поправки).

Действительно, как правило, доля новых законов в отношении кодексов была стабильно ниже средней по всему законодательству.

В целом можно сделать вывод о достижении некоторого порогового уровня плотности и стабилизации институциональной среды, поскольку основное внимание чаще направляется на совершенствование законодательства, чем на принятие новых законодательных форм [12, c.65].

Как показывают графики, в настоящее время ситуация с обеспечением единого правового поля Федерации коренным образом отличается от той, что была в 90-х года ХХ века.

Наиболее активная стадия преобразований началась в сентябре 2004 года и была связана с принятием пакета президентских законопроектов, направленных на переход к новой системе формирования губернаторского корпуса, а также на усиление пропорционального элемента в формировании законодательных органов субъектов Федерации. Реформирование затронуло законодательные органы субъектов Федерации, состоялась унификация наименований региональных парламентов и численности их депутатов.