Файл: ОПЕКУНСТВО (ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА) (Алиментные обязательства и отношения по опеке и попечительству: проблемы сосуществования).pdf
Добавлен: 17.05.2023
Просмотров: 132
Скачиваний: 3
СОДЕРЖАНИЕ
ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОПЕКИ
1.1. Опека как форма устройства детей-сирот
1.2. Правовой статус и функции органов опеки и попечительства
ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ОПЕКИ
2.1. Алиментные обязательства и отношения по опеке и попечительству: проблемы сосуществования
2.2. Единоличная опека над малолетним ребенком: проблемы правоприменения
При этом в условиях возможной передачи данных полномочий на муниципальный уровень встает вопрос о соотношении полномочий субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере опеки и попечительства. Так, М.С. Чакалова подчеркивает, что деятельность по опеке и попечительству относится к государственным полномочиям[8]. Органы местного самоуправления всех типов муниципальных образований также имеют право на "участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству" (ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 30.12.2015))[9]. При этом она обращает внимание на следующую проблему: "Многими субъектами Российской Федерации приняты законы о наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов отдельными государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству. В данной ситуации возникает проблема, связанная с тем, что одно и то же полномочие осуществляется органами местного самоуправления и как делегированное государственное полномочие, и как "вопрос, не отнесенный к вопросам местного значения, который они имеют право решать без наделения законом"[10]. М.С. Чакалова, Н. Миронова, по сути, также выступают за государственную природу полномочий по опеке и попечительству и негативно оценивают практику, которая приводит к размыванию полномочий и "к частичному снятию ответственности федеральной власти за предоставление социальных услуг со стороны Российской Федерации, к ликвидации государственных гарантий граждан на получение таких услуг"[11].
Противоположное мнение высказывают сторонники децентрализации, которые полагают, что необходимо усилить роль органов местного самоуправления. Е.А. Каюров, например, ставит под сомнение сам принцип наличия переданных государственных полномочий и предлагает "сформировать достаточную финансовую базу муниципальных образований"[12]. Он аргументирует это тем, что "передача полномочий предполагает определенное взаимодействие между уровнями публичной власти, что занимает некоторое время у соответствующих властей, реализующих данные полномочия, которое могло быть направлено на планирование деятельности в ответственной области, анализ существующих проблем. Впоследствии осуществляется дополнительный контроль реализации передаваемых полномочий, об избыточности которого на сегодняшний день говорится практически на всех уровнях власти и общественных институтов".
Констатируя публично-правовую природу полномочий органов опеки и попечительства, Е.В. Тресцова и Т.В. Азарова отмечают, что "орган опеки и попечительства - это орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органы местного самоуправления муниципальных образований, которые законом субъекта Российской Федерации наделены полномочиями по опеке и попечительству. Другими словами, орган опеки и попечительства вступает в правоотношения не от своего собственного имени и в своих интересах, а будучи уполномоченным каким-либо публично-правовым образованием"[13]. Тем самым указанные ученые принимают сложившийся в России статус-кво в отношении возможности формирования органов опеки и попечительства как в качестве государственных, так и в качестве муниципальных.
Таким образом, по вопросу модели органов опеки и попечительства ученые разделились следующим образом:
1) сторонники государственной модели органов опеки и попечительства на уровне субъектов Российской Федерации;
2) сторонники муниципальной модели, которая с принятием Федерального закона N 48-ФЗ ушла в прошлое;
3) сторонники смешанной модели органов опеки и попечительства, которая предполагает возможность осуществления функций опеки и попечительства как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на уровне муниципальных образований, которая в настоящее время предусмотрена законодательством.
Мы полагаем, что процесс выбора модели органов опеки и попечительства в качестве государственных органов субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления в настоящий момент не завершен. Об этом свидетельствуют некоторые факты, отмеченные А.З. Дзугаевой, которая пишет, что в Москве "67 органов местного самоуправления осуществляют переданные им городом полномочия в сфере опеки и попечительства", однако "в ближайшее время планируется возвращение полномочий по опеке и попечительству органов местного самоуправления в Департамент социальной защиты населения г. Москвы"[14].
Мы полагаем, что наиболее предпочтительная модель органов опеки и попечительства - это формирование их в качестве органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации исходя из значимости сферы защиты прав детей.
О повышающейся роли государства в защите прав детей свидетельствует еще ряд новаций российского законодательства в сфере правового статуса органов опеки и попечительства. Так, впервые в законодательстве прямо предусматривается, что деятельность органов опеки и попечительства как органов исполнительной власти субъектов Федерации будет вестись под контролем и с методическим сопровождением со стороны федеральной исполнительной власти[15]. Часть 5 ст. 6 Федерального закона N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" устанавливает, что Правительство Российской Федерации возлагает на уполномоченные федеральные органы исполнительной власти следующие полномочия:
1) осуществление контроля за деятельностью органов опеки и попечительства - полномочие возложено на Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки[16];
2) утверждение требований к профессиональным знаниям и навыкам работников органов опеки и попечительства - полномочие возложено на Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, во исполнение полномочия утвержден профессиональный стандарт "Специалист органа опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних"[17];
3) утверждение примерных дополнительных профессиональных программ для работников органов опеки и попечительства, разработка методических материалов по вопросам деятельности по опеке и попечительству - полномочия возложены на Министерство образования и науки Российской Федерации[18], во исполнение полномочия разработаны соответствующие методические рекомендации.
Несмотря на то, что вопросы в сфере опеки и попечительства отнесены к полномочиям субъектов Российской Федерации, в России четко выстроена вертикаль власти и имеется контролирующий орган в лице Рособрнадзора. К слову, отсутствие подобной системы в Соединенных Штатах Америки привело к непониманию и конфликтам на дипломатическом уровне между Россией и Америкой. В частности, подписанное 13 июля 2011 года Соглашение между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о сотрудничестве в области усыновления (удочерения) детей прекратило действие 1 января 2014 г.[19]. Данное Соглашение предусматривало обязательство государств по контролю за соблюдением прав усыновленных детей и по обмену соответствующей информацией. В силу ст. 14 Соглашения "исполнительный орган принимающего государства осуществляет надлежащие меры с целью обеспечения того, чтобы региональные органы принимающего государства и/или компетентные органы, осуществляющие контроль за условиями жизни и воспитания усыновленного ребенка, сообщали региональному органу государства происхождения и исполнительным органам государства происхождения и принимающего государства" установленную Соглашением информацию.
Отсутствие единого федерального механизма обеспечения прав детей и послужило причиной прекращения действия Соглашения. Следует отметить, что сфера усыновления в США относится к юрисдикции штатов; "до настоящего времени на территории США отсутствует единый национальный подход к вопросу усыновления. Каждый штат решает этот вопрос самостоятельно либо на законодательном уровне, либо через прецедентную судебную практику"[20]; усыновление представляет собой "юридически оформленный социальный институт во всех пятидесяти штатах, имеющих разную юрисдикцию"[21]. Так, по мнению П. Астахова, Уполномоченного по правам ребенка при Президенте РФ, "в Соединенных Штатах Америки нет реального механизма взаимодействия федеральной власти с властями штатов"[22] в условиях, когда полномочия по опеке, попечительству, усыновлению - это исключительная юрисдикция штатов. П. Астахов в своем интервью отметил, что "после подписания соглашения американская сторона не спешила выполнять взятые обязательства оперативно предоставлять информацию. 17 запросов направила Россия... Сколько ответов получили? Семь. Из которых только один был удовлетворителен по содержанию и информации"[23]. "Федеральная власть в виде Государственного департамента... не может повлиять на офис шерифа штата Монтана или штата Техас, чтобы он предоставил ту или иную информацию. Они взяли на себя чрезмерные обязательства, поэтому закон не заработал, соглашение между нашими странами не заработало, и сейчас проблема сохраняется".
В России деятельность органов опеки и попечительства находится под пристальным вниманием и контролем государства, формируется единая политика в области обеспечения прав детей с регулятивными и контрольными полномочиями федерального центра.
Если обратиться к международному опыту, то концепция государственной природы полномочий органов опеки и попечительства воспринята далеко не всеми государствами. Во многих государствах функции органов опеки и попечительства осуществляют органы местного самоуправления. Например, в Швеции, согласно Закону Швеции о социальных службах (
1980:620), ответственность за содействие правильному воспитанию детей и молодежи лежит в первую очередь на муниципальных властях. Для этого в каждом муниципалитете действует окружной совет по социальному обеспечению, в который входят представители общественности и при котором имеется штат социальных работников[24]. В Финляндии очень развиты различные социальные сервисы, согласно Закону о социальном обеспечении к ним относятся: социальная работа; социальный контроль; социальная реабилитация; работа с семьей; уход на дому; учебно-семейное консультирование; охрана психического здоровья; работа с лицами, злоупотребляющими психоактивными веществами, и др.[25]. Компетенция по организации данных сервисов возложена на муниципалитеты, в том числе функции, связанные с защитой прав ребенка, - работа с семьей, функции по передаче опеки над детьми. Таким образом, функции органов опеки и попечительства в Финляндии осуществляют социальные службы, формируемые органами местного самоуправления. Примечательно, что в России указанные функции разделены между органами социальной защиты, которые организуют предоставление различных видов социальной помощи, и органами опеки и попечительства, которые обеспечивают защиту лиц, оставшихся без попечения, - детей и недееспособных взрослых.
Однако практика предоставления широких прав муниципалитетам в сфере опеки и попечительства вызывает много вопросов. Об этом свидетельствует Доклад о случаях изъятия детей из семей в Швеции и соседних Скандинавских странах, подготовленный международной неправительственной неполитической организацией "Комитет по правам человека в Скандинавских странах - КПЧСС - за права семьи в Скандинавских странах"[26]. В частности, в Докладе отмечены случаи, когда деятельность муниципалитетов привела к следующим негативным последствиям в обеспечении прав детей: "Передача прав над детьми замещающим родителям происходит не очень часто, но по сути своей эта практика равноценна принудительному усыновлению. Передача прав опеки - это ложное усыновление, псевдоусыновление. Дети испытывают на себе все негативные последствия усыновления, но не получают ни одного преимущества. К примеру, они не становятся наследниками замещающих родителей. Замещающие родители получают все преимущества усыновления и не испытывают на себе никаких негативных его сторон и к тому же могут рассчитывать на постоянный доход в виде выплат со стороны муниципалитета замещающим семьям". В Докладе констатируется тот факт, что причины, по которым муниципалитеты принимают решения, противоречащие интересам детей, кроются в коррупционном поведении местных чиновников и их прямой финансовой заинтересованности. Исходя из этого, мы полагаем, что закрепление полномочий по опеке и попечительству в качестве государственных, обеспечение повышенного государственного контроля за обеспечением прав ребенка - наилучшая модель из возможных.
Рассмотрим функции и полномочия органов опеки и попечительства, степень их детализации и пределы распространения.
А.И. Загоровский, русский правовед XIX в., отмечает: "Забота о малолетнем, лишившемся родителей, столь естественна и необходима, что потребность в ней сознается в самые ранние периоды человеческой общественности. Но не во все времена и у всех народов одинакова мера этой заботы и средства ее. В древнюю эпоху основной принципиальный взгляд на опеку был иной, нежели теперь. На первый план выдвинута была забота не о лице, а об имуществе сироты"[27]. В настоящее время органы опеки и попечительства объединяют в себе функции обеспечения как имущественных, так и неимущественных прав подопечных.
Ученые отмечают, что круг полномочий органов опеки и попечительства весьма обширен[28]. Полномочия органов опеки и попечительства определены в значительном количестве федеральных законов, предусматривающих комплекс полномочий органов опеки и попечительства, которые раскрываются и конкретизируются в законодательстве субъектов РФ и муниципальных нормативных актах, в случае их наделения соответствующими полномочиями.
В настоящее время отсутствует единый нормативный правовой акт, определяющий полномочия органов опеки и попечительства. Так, Федеральный закон "Об опеке и попечительстве" устанавливает 13 полномочий данных органов, однако не закрепляет весь их перечень, указывая, что иные полномочия могут быть установлены федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Статьи, регулирующие полномочия органов опеки и попечительства, содержатся в кодексах - Гражданском, Семейном, Трудовом. Таким образом, с научной точки зрения возникает необходимость дать классификацию функций и полномочий органов опеки и попечительства, а с практической - обобщить перечень полномочий данных органов.
Необходимо сделать определенные пояснения, в чем состоит отличие функции от полномочия. Как отмечает А.В. Федотов, "функцией любого государственного органа являются социально значимые направления деятельности данного органа"[29], то есть такие направления деятельности данного органа, которые характеризуют, для чего он создан, какую значимую функцию в обществе он выполняет. Н.В. Пластинина, например, называет три основные функции органов опеки и попечительства:
1) защита прав детей, оставшихся без попечения родителей;