Файл: ОПЕКУНСТВО (ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА) (Алиментные обязательства и отношения по опеке и попечительству: проблемы сосуществования).pdf

2) защита прав детей, воспитываемых в семьях;

3) защита прав совершеннолетних граждан, признанных судом недееспособными (ограниченно дееспособными)^[30].

Мы предлагаем классифицировать функции органов опеки и попечительства по субъекту защиты:

1) защита прав совершеннолетних лиц, признанных судом недееспособными (ограниченно дееспособными);

2) защита прав несовершеннолетних граждан.

В свою очередь, функции органов опеки и попечительства по защите прав несовершеннолетних (детей) можно также подразделить на подфункции в зависимости от категории детей, чьи права требуют защиты. Для этой цели мы предлагаем использовать четыре категории детей и соответственно четыре подфункции органов опеки и попечительства, указанные в профессиональном стандарте "Специалист органа опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних"^[31]:

1) обеспечение и защита прав и законных интересов несовершеннолетних (речь идет о детях, воспитывающихся в семье);

2) защита прав и законных интересов несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, находящихся в трудной жизненной ситуации;

3) защита прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа;

4) защита прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, устроенных на воспитание в семьи граждан Российской Федерации.

Каждой подфункции соответствует определенный круг полномочий, поскольку меры обеспечения прав детей каждой категории различны. Однако вышеуказанный профессиональный стандарт, как подзаконный нормативный акт, не может регулировать собственно полномочия органов опеки и попечительства, которые уже установлены федеральными законами, но он внес значительный вклад в обобщение полномочий органов опеки и попечительства в сфере защиты прав детей. Стандарт оперирует следующими терминами: "обобщенные трудовые функции", "трудовые функции", "трудовые действия" и имеет следующую структуру: в рамках 4 обобщенных трудовых функций закреплено 14 трудовых функций, в рамках каждой из которых закреплены определенные трудовые действия. Всего в Стандарте закреплено 136 трудовых действий. Мы полагаем, что в рамках "обобщенных трудовых функций", "трудовых функций" объединены функции, или основные направления деятельности, органов опеки и попечительства, а в рамках "трудовых действий" объединены детализированные полномочия органов опеки и попечительства, которые осуществляются при реализации соответствующих функций.

---

Таким образом, полномочия органов опеки и попечительства можно классифицировать по функции, в рамках которой они закреплены и осуществляются.

Л.М. Пчелинцева предлагает классификацию полномочий органов опеки и попечительства по формам защиты семейных прав. Так, выделяют "...три основные формы защиты семейных прав органами опеки и попечительства:

а) самостоятельное принятие решений в пределах своей компетенции, включая дачу согласия (разрешения) на какие-либо действия;

б) направление соответствующих требований в суд в порядке искового производства;

в) участие в судебном разбирательстве"^[32]. Существуют и другие классификации по данному основанию^[33], однако приведенная выше нам представляется достаточно обоснованной и понятной.

Обобщая вышесказанного, механизмы обеспечения прав детей органами опеки и попечительства различаются в зависимости от категории несовершеннолетних и в зависимости от формы защиты их прав. В части защиты прав несовершеннолетних, проживающих в семье, основной механизм обеспечения их прав органами опеки и попечительства - дача согласия на совершение юридически значимых действий в интересах несовершеннолетних. В части защиты прав несовершеннолетних, находящихся в трудной жизненной ситуации или нуждающихся в помощи государства, основной механизм обеспечения прав детей органами опеки и попечительства - выявление таких детей, принятие срочных мер по обеспечению их безопасности, восстановлению нарушенных прав, включая лишение родительских прав, ограничение родительских прав, отобрание ребенка у родителей при непосредственной угрозе их жизни и здоровью, установление социального патроната. В части защиты прав детей, оставшихся без попечения родителей, основной механизм обеспечения их прав - организация устройства данных детей в семью (приоритетная форма устройства) либо в учреждение для детей-сирот. В части защиты прав детей, оставшихся без попечения родителей, но устроенных в семьи, основной механизм защиты их прав заключается в контроле органами опеки и попечительства за условиями содержания ребенка в принимающей семье.

В условиях повышающейся роли государства в сфере защиты прав детей и повышающейся роли органов опеки и попечительства важно определить пределы государственного вмешательства в жизнь семьи и пределы полномочий органов опеки и попечительства.

Семейный кодекс закрепляет принцип недопустимости вмешательства в дела семьи (п. 1 ст. 1), однако "в ряде случаев закон не только разрешает, но и обязывает отдельные государственные органы и их должностные лица вмешиваться в дела семьи. К числу таких органов относятся органы опеки и попечительства"^[34], а также суд, прокурор. Этот принцип закреплен и в международном праве в ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод: "каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни", "не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом..."^[35]. Указанный принцип недопустимости произвольного вмешательства в дела семьи определяет и вектор развития законодательства в данной сфере. Государство в лице органов опеки и попечительства участвует в обеспечении прав ребенка в семье в ограниченных пределах, которые прямо определены в законодательстве. Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что "нарушение суверенитета семьи может спровоцировать недоверие и разлад между родителями и детьми и даже прямую коррупцию, паразитирование некоторых недобросовестных чиновников на этих проблемах", "ювенальная юстиция... представляет из себя угрозу вмешательства в дела семьи. Это очень опасная вещь. Во многих странах себя не оправдала практика"^[36].

---

В коллективной монографии под редакцией Г.Н. Чеботарева авторы анализируют полномочия органов опеки и попечительства в отношении защиты прав детей, проживающих в семьях, на предмет пределов данных полномочий и соблюдения принципа невмешательства. Авторы приходят к выводу, что деятельность органов опеки и попечительства строго регламентирована, в законодательстве прямо указаны случаи участия органов опеки и попечительства в судебном разбирательстве, случаи, когда органы опеки и попечительства обязаны осуществлять контроль за условиями содержания ребенка в семье и др. Авторы приходят к выводу, что орган опеки и попечительства при обеспечении права ребенка жить и воспитываться в семье осуществляет свои полномочия, как правило, при возникновении спора между родителями, в том числе в рамках судебного процесса. Например, судебная психологическая экспертиза детско-родительских отношений может быть назначена в случае, если родители проживают раздельно и не могут договориться, с кем будет проживать ребенок. Привлечение органа опеки и попечительства к проведению обследования условий жизни ребенка может быть в том случае, если возник спор между лицами, претендующими на его воспитание. В случае если не возник какой-либо спор, семья как социальный институт не подвергается неоправданному вмешательству в ее жизнь^[37]. Таким образом, государство высказывает свое доверие к семье как социальному институту, видит необходимость в сохранении традиционных семейных ценностей. Законодательство не допускает произвольного вмешательства государственных органов в дела семьи.

Таким образом:

1. Органы опеки и попечительства - это органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органы местного самоуправления, если им переданы указанные полномочия. Передача полномочий органов опеки и попечительства на уровень субъектов Федерации вызвана необходимостью обеспечивать права детей, что является государственно важной задачей. До 2008 г. органами опеки и попечительства были органы местного самоуправления.

2. Нами выделены следующие возможные модели формирования органов опеки и попечительства: 1) государственная модель, которая предполагает, что в качестве органов опеки и попечительства выступают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, полномочия по опеке и попечительству не передаются на уровень местного самоуправления; 2) смешанная модель, которая предполагает, что в качестве органов опеки и попечительства выступают органы местного самоуправления с переданными государственными полномочиями при осуществлении контроля со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Указанные модели предусмотрены действующим законодательством; 3) муниципальная модель существовала до принятия Федерального закона N 48-ФЗ и предполагала закрепление полномочий по опеке и попечительству в качестве собственных полномочий органов местного самоуправления, данная модель применяется также в зарубежных странах.

---

3. Проведенное исследование позволяет утверждать, что в России должна сложиться государственная модель формирования органов опеки попечительства в качестве исполнительных органов субъектов Российской Федерации. Контрольные функции должны быть возложены на федеральный центр, что обусловлено значимостью защиты и обеспечения прав детей и требованиями Конституции Российской Федерации. Статья 72 Конституции относит защиту прав и свобод человека и гражданина к государственным полномочиям (совместным полномочиям Российской Федерации и субъектов Российской Федерации).

4. Классифицируя функции органов опеки и попечительства по субъекту защиты, мы выделяем две основные функции: 1) защита прав совершеннолетних лиц, признанных судом недееспособными (ограниченно дееспособными), 2) защита прав несовершеннолетних. Вторая функция включает четыре подфункции по защите следующих несовершеннолетних: а) несовершеннолетние, проживающие в семье; б) дети, нуждающиеся в помощи государства, дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации; в) дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей; г) дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, устроенные в семьи граждан Российской Федерации, семьи, принявшие на воспитание детей.

5. Документом, обобщающим функции и полномочия органов опеки и попечительства, можно считать профессиональный стандарт "Специалист органа опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних". Значение данного документа заключается в том, что в нем объединены все трудовые функции специалиста органа опеки и попечительства, что дает представление о пределах полномочий органов опеки и попечительства. Мы полагаем, что аналогичный профессиональный стандарт необходимо принять для органов опеки и попечительства в отношении совершеннолетних граждан, признанных недееспособными. Принятие данного документа позволит детализировать и обобщить все полномочия органов опеки и попечительства.

6. В целом можно констатировать, что пределы участия органов опеки и попечительства в вопросах защиты прав детей строго регламентированы, применяется принцип недопустимости произвольного вмешательства в дела семьи. Семья как социальный институт не подвергается неоправданному вмешательству в ее жизнь. В государственной политике провозглашен приоритет традиционных семейных ценностей и доверие к семье как социальному институту.

---

ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ОПЕКИ

2.1. Алиментные обязательства и отношения по опеке и попечительству: проблемы сосуществования

Ввиду практически полного отсутствия исследований проблемы соотношения правового регулирования родственной (семейной) опеки (попечительства) и алиментных обязательств может сложиться впечатление о ее явной надуманности, в особенности с учетом того, что уже с принятием части первой Гражданского кодекса РФ^[38] и тем более после принятия Федерального закона от 24.04.2008 N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" (далее - Закон об опеке)^[39] институт опеки и попечительства стал институтом гражданского права, за исключением норм об опеке и попечительстве над несовершеннолетними детьми, содержащихся также в семейном законодательстве.

В самом деле, в чем проблема, если ни в ГК РФ (ст. 36), ни в Законе об опеке (ст. 15) на опекунов и попечителей обязанность по содержанию подопечных прямо не возлагается? Не следует ли из этого, что законодатель вполне осознанно, с учетом достаточно тяжелого бремени безвозмездной родственной (семейной) опеки, освободил супруга или близких родственников подопечного от обязанности по его содержанию за счет собственных средств, стимулируя тем самым приоритет родственной опеки перед возмездной, т.е. договорной?

Думается, что актуальность и значимость той или иной проблемы далеко не всегда измеряется числом посвященных ей исследований. Подчас эти ее черты проявляются лишь при особо внимательном рассмотрении. Что касается данной проблемы, то ее актуальность обусловливается задачами по реформированию семейного законодательства, решение которых невозможно без сопоставления отдельных норм и институтов семейного права с теми институтами других отраслей права, прежде всего права гражданского, в которых регулируются внутрисемейные отношения. К их числу как раз и относится институт безвозмездной, преимущественно семейной, опеки и попечительства, практически неразрывно связанный с семейно-правовым институтом алиментирования.

Выявление этих связей и составляет цель настоящего исследования, достижение которой, полагаем, поможет оценить не только степень актуальности данной проблемы, но и качество соответствующих норм как семейного, так и гражданского права и предложить практические меры по их совершенствованию.

---