Файл: Конституционное право зарубежных стран. Общая часть.pdf

156 

ностей,  в  Венгрии  в  отношении  представителей  более  10 различных  нацио-
нальных  групп,  в  Скандинавских  странах  (Финляндии,  Швеции,  Норвегии)  в 
отношении прежде всего саамов. 

12.4 Федеративное государство 

Термин  «федерация»  происходит  от  латинского  слова  foederatio  –  объ-

единение,  союз.  Это  сложное  государство.  В отличие  от  унитарного  государ-
ства,  которое  целиком  или  в  основе  своей  состоит  из  административно-
территориальных  единиц,  составными  частями  федерации  являются  государ-
ственные образования. 

 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·  

Пример

 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·   

Части  федерации  называются  по-разному:  штаты  (США,  Индия  и  др.), 

земли  (Австрия,  Германия),  провинции  (Канада,  Пакистан  и  др.),  кантоны 
(Швейцария), эмираты (ОАЭ) и т. д. Обобщенно их обычно называют субъек-
тами  федерации.  Этот  доктринальный  термин  принят  теперь  и  отдельными 
конституциями.  Наряду  с  субъектами  федерации,  которые  занимают  всю 
(например, Австрия) или подавляющую часть территории государства (Индия), 
существуют иногда и другие части федеративного государства: территории или 
союзные  территории  (например,  Индия,  США),  владения  (Венесуэла),  феде-
ральный или столичный округ (Бразилия, Нигерия), ассоциированные государ-
ства, занимающие особое положение (США). 
 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·   

Федерации образуются либо в результате договора между независимыми 

государствами,  осознавшими  необходимость  государственного  объединения 
для  совместной  реализации  своих  общих  интересов  и  превращающимися  в 
субъекты  федераций,  либо  вследствие  присоединения  к  государству  террито-
рий  с  сохранением  их  определенной  государственной  обособленности,  либо  в 
результате  возрастания  степени  автономии  территориальных  единиц  высшего 
уровня и приобретения ими государствоподобных черт. В зависимости от этого 
различаются договорные и конституционные федерации. Эти формы могут пе-
реходить одна в другую либо в том или ином виде сочетаться. 

Деление  федераций  на  указанные  две  группы  в  современных  условиях 

имеет преимущественно исторический характер. После распада социалистиче-
ских федераций не стало конституций, где говорится о суверенитете субъектов 

157 

и о праве выхода. Подавляющее большинство федераций основаны фактически 
на принципах автономии составных частей. Единственным исключением явля-
ется конституция Эфиопии 1994 г., где говорится о праве выхода из состава фе-
дерации, но это право сформулировано не как право штатов, а как право нацио-
нальностей. 

С точки  зрения  структуры  различают  симметричные  и  асимметричные 

федерации. В первом случае в состав федерации входят только однопорядковые 
субъекты (например, земли в Австрии, Германии, эмираты в ОАЭ). Иных тер-
риториальных образований в ее составе нет. Абсолютно симметричная федера-
ция предполагает полное равенство субъектов, их одинаковый статус и полно-
мочия.  Фактически  таких  федераций  нет.  В Германии  земли  представлены 
неодинаково  в  Бундесрате,  в  ОАЭ  эмираты  имеют  неодинаковое  представи-
тельство в однопалатном консультативном Национальном собрании. 

В большинстве федераций есть особые территориальные образования. Во 

всех  зарубежных  федерациях  есть  какие-то  элементы  асимметрии,  если  не 
юридические, то фактические (столичный округ, ассоциированное государство 
и т. д.). 

В науке  и  конституционной  практике  используются  три  различных  под-

хода к структуре федерации: национально-территориальный, территориальный 
и комплексно-территориальный. В «чистом» виде ни один из них не применя-
ется,  всегда  используются  несколько  факторов,  следовательно,  имеются  эле-
менты комплексного подхода. Речь в данном случае идет о том, какому из фак-
торов  придается  решающее,  доминирующее  значение.  Подавляющее  боль-
шинство  федераций  в  зарубежных  странах  построено  по  территориальному 
признаку.  Национальный  момент  не  учитывался,  а  зачастую  и  не  мог  быть 
учтен.  Германия,  Мексика,  Бразилия,  ОАЭ,  США,  Швейцария  построены  по 
территориальному признаку. При создании некоторых из них учитывались ис-
торические, а иногда экономические или географические факторы. 

В марксистско-ленинской  концепции  федерализма  доминирует  нацио-

нально-территориальный  принцип  создания  федерации.  Это  значит,  что  субъ-
екты федераций должны создаваться по национальному признаку, на террито-
риях, где компактно проживает та или иная этническая группа (в марксистской 
теории  говорится  обычно  о  нациях).  Национально-территориальный  принцип 
был  положен  в  основу  прежней  югославской  федерации,  которая  распалась 
в 1991 г.;  Чехословакии,  прекратившей  свое  существование  с  1 января  1993 г. 
в связи с разделением на два государства: Чехию и Словакию. В 1993 г. Бельгия 

158 

была  преобразована  в  федерацию  по  национально-территориальному  принци-
пу.  Он  использован  в  конституции  Эфиопии  1994 г.  В своеобразных  условиях 
Индии  также  частично  используется  этот  принцип  в  форме  территориально-
лингвистического подхода к структуре федерации. 

В настоящее  время  в  науке  и  конституционной  практике  предпочтение 

чаще всего отдается комплексно-территориальному подходу. Он предполагает, 
что может быть учтен национальный фактор, как в Бельгии, но наряду с этим 
используются  и  все  другие  факторы:  исторические,  экономические,  географи-
ческие и иные, как в Индии, Пакистане, Малайзии. 

Субъекты федерации часто имеют свои конституции (в США, Мексике – 

все штаты, в Танзании – только Занзибар, в Индии свой конституционный за-
кон  имеет  штат Джамму  и  Кашмир), но  в  провинциях  Канады и  Пакистана, у 
штатов Венесуэлы конституций нет. В отличие от автономии субъекты федера-
ций сами принимают свои конституции, которые не нуждаются в утверждении 
центральных  органов.  Субъекты  федераций  создают  свои  парламенты.  Эти 
парламенты могут быть и однопалатными, и двухпалатными (в Индии, напри-
мер, часть штатов имеют двухпалатные парламенты, а часть – однопалатные). 
Парламенты издают местные законы. Субъекты имеют свое правительство (его 
глава – губернатор, премьер-министр), могут иметь собственную судебную си-
стему, вплоть до верховных судов, действующих параллельно с федеральными 
судами. Субъекты федераций могут иметь свое гражданство. 

Субъекты  федераций  представлены  в  верхней  палате  федерального  пар-

ламента,  которая  считается  специфическим  органом  выражения  их  интересов. 
Они имеют в этой палате или равное представительство, независимо от числен-
ности населения (по 2 сенатора от каждого штата США, по 3 – в Бразилии), или 
неравное,  которое  зависит  от  численности  населения,  хотя  и  не  пропорцио-
нально  ему  (например,  от  3  до  6  от  каждой  земли  в  Германии,  от  1  до  34  от 
каждого штата в Индии). 

 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·   

В настоящее  время  конституции  не  признают  права  выхода 

субъектов из состава федерации, признается лишь право самоопре-
деления внутри федерации. 
 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·   

Наряду  с  субъектами  в  состав  многих  федеративных  государств  входят 

территориальные образования, не являющиеся субъектами федерации. Это фе-
деральный  округ  –  столица  с  прилегающими  окрестностями  (округ  Колумбия 

159 

со столицей Вашингтоном в США, столица Бразилиа в Бразилии), федеральные 
территории  (например,  остров  Гуам  в  США),  федеральные  владения  (обычно 
это  прибрежные  острова,  которые  не  населены  или  население  которых  имеет 
переменный  состав  –  служба  маяков,  метеостанций  и  т. д.).  В США  есть  так 
называемые  ассоциированные  государства  –  Пуэрто-Рико,  Республика  Мар-
шалловых Островов, Соединенные Штаты Микронезии, Республика Палау. 

Составные  части  федераций,  не  являющиеся  субъектами,  своих  консти-

туций не имеют. В некоторых случаях они создают местные парламенты, кото-
рые в Индии, например, принимают даже местные законы, но эти законы тре-
буют  санкции  назначаемого  губернатора,  да  и  сами  парламенты  действуют 
скорее как совещательные органы при нем. Владения целиком управляются фе-
деральными  органами.  Ассоциированные  государства  теоретически  независи-
мы  (Республика  Палау,  Соединенные  Штаты  Микронезии,  Республика  Мар-
шалловых  Островов  являются  даже  членами  ООН),  но  ответственность  за  их 
оборону  и  внешние  сношения  несет  правительство  США,  сами  они  никаких 
внешнеполитических  акций  не  осуществляют.  Несубъекты  федерации  за  ред-
кими исключениями не представлены в верхней, федеральной палате парламен-
та  (в  Бразилии  и  Нигерии  они  посылают  представителей  в  сенат,  но  меньшее 
число,  чем  штаты).  В США  несубъекты  посылают  одного  делегата  (резидент-
комиссара и т. д.) в нижнюю палату парламента с правом совещательного голо-
са. 

 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·   

Поскольку и федерация в целом, и ее субъекты обладают ка-

чествами  государственности,  конституции  федеративных  госу-
дарств  разграничивают  предметы  ведения  федерации  и  ее  субъек-
тов.  Существует  несколько  способов  такого  разграничения,  в 
основе которых лежит различное сочетание четырех элементов: 

1) исключительные  полномочия  федерации;  2)  исключитель-

ные  полномочия  субъектов;  3) совместная  компетенция  федерации 
и субъектов; 4) остаточные полномочия, не охваченные ни одним из 
перечисленных элементов. 
 · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · · ·   

Такие способы могут быть сведены к пяти вариантам. Первый способ со-

стоит в том, что конституция устанавливает исключительную компетенцию фе-
дерации, а все остальные вопросы относит к ведению ее субъектов. Компетен-
ция федерации может быть установлена путем перечня вопросов, относящихся 

160 

к ее исключительному ведению (так была установлена компетенция федерации, 
например, в Танзании по конституции 1977 г., перечислявшая 17 вопросов об-
щего  значения;  таким  же  образом  предусматривает  19 пунктов  с подпунктами 
конституция Эфиопии 1994 г.). В этом случае дается перечень вопросов, по ко-
торым федеральные органы могут принимать законы. Компетенция федерации 
может  быть  определена  и  «негативным  способом»  –  путем  запрета  субъектам 
федерации принимать  законы  по  указанным  в  конституции  вопросам.  К  пред-
метам ведения федерации обычно относятся оборона, внешняя политика, авиа-
транспорт, железные дороги, почта, телеграф и др. Только федерация может ре-
гулировать эти вопросы актами, принимаемыми ее органами. 

Второй способ разграничения предметов ведения заключается в том, что 

устанавливается исключительная компетенция субъектов федерации, в которую 
федеральные органы  не  могут  вмешиваться.  Это  редкий  способ  размежевания 
предметов ведения, и в чистом виде он сейчас не применяется, но как частный 
случай наряду с другими используется конституциями США, Швейцарии и не-
которых  других  стран.  Он  дает  определенные  гарантии  субъектам  от  вмеша-
тельства в сферу их ведения со стороны федеральных органов. Однако к веде-
нию  субъектов  обычно  отнесены  вопросы,  не  имеющие  принципиального 
значения. 

При  третьем  способе  конституции  устанавливают  две  сферы  компетен-

ции: федерации и ее субъектов (Аргентина, Канада и др.). Часто в конституции 
дается перечень вопросов, относящихся к обеим сферам, а иногда четко пере-
числены только федеральные полномочия, полномочия же субъектов охаракте-
ризованы в «негативном плане» – говорится, какие меры федерация не вправе 
применять по отношению к ее субъектам. В конституции Швейцарии исчерпы-
вающего перечня полномочий ни в одной статье не дается, полномочия феде-
рации и штатов сформулированы казуистично и разбросаны по разным статьям 
конституции.  При  этом  особое  значение  приобретает  вопрос  об  остаточных 
полномочиях, не упомянутых ни в том, ни в другом перечне. Поэтому в консти-
туции  может  содержаться  специальная  оговорка,  согласно  которой  не  назван-
ные  в  конституции  полномочия  могут  быть  отнесены  к  компетенции  либо  
федерации, либо ее субъектов. В первом случае это означает огромное расши-
рение полномочий федерации, во втором даются дополнительные полномочия 
субъектам, укрепляется их самостоятельность. 

Четвертый  способ  размежевания  предметов  ведения  состоит  в  том,  что 

указываются три их сферы: компетенция федерации, ее субъектов и совместная