Файл: Понятие и значение приватизации для экономики.pdf

Так, например, Е.К. Дубец принимает концепцию деления юридического понятия приватизации на узкую и широкую трактовку. Причем, по мнению данного исследователя, «приватизация в широком смысле слова - это любые законодательно закрепленные способы перехода государственной собственности в частную» ^[8].

По мнению В.М. Игнатова, «с юридической точки зрения приватизация должна иметь строго очерченные законом границы: понятие приватизации в узком смысле слова, основные ее цели, круг регулируемых отношений и т.д. Широкая трактовка приватизации лишь отражает многогранность рассматри­ваемой категории» ^[9].

В связи с этим можно сделать вывод о том, что понимание приватизации с юридической точки зрения гораздо уже понимания данной категории в эко­номическом смысле. «Под приватизацией с точки зрения действующего пра­ва понимаются только определенные законодательные формы структурной перестройки отношений собственности».

В законах о приватизации 1997 и 2001 годов отмечается, что под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности Россий­ской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных об­разований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц ^[10].

С юридической точки зрения, первостепенное значение имеет момент смены субъекта права собственности. Так, с позиции права, имущество, ко­торое принадлежит хозяйственному обществу (товариществу), даже если оно имеет стопроцентное государственное или муниципальное участие, является объектом частной (но не государственной и не муниципальной) собственно­сти.

Юридическое понятие приватизации предполагает переход от государ­ства в частную собственность не только вещей или даже совокупности ве­щей, но всего объема прав титульного владельца имущественного комплекса.

С этой точки зрения под приватизацией государственных и муниципаль­ных предприятий должно пониматься «не просто приобретение у государства в частную собственность средств производства, неких объектов собственно­сти (недвижимого и движимого имущества), а приобретение титула обладателя целостного имущественного комплекса, в состав которого могут вхо­дить все виды имущества, предназначенные для его деятельности, а также исключительные права на объекты интеллектуальной собственности».

При этом стоит согласиться с мнением Е.А. Тяпкиной, которая утверждает, что «приватизацией можно считать только те формы структурной перестройки отношений собственности, ко­торые предусмотрены приватизационным законодательством. Те же из них, которые реализуются вне правовых форм приватизации, по общим правилам гражданского либо иного законодательства, не могут считаться приватизаци­ей в юридическом смысле слова» ^[11].

Так, например, Г.Д. Отнюкова указывает на следующие случаи возможного перехода государственного имущества в частную собственность вне законодательства о приватизации: обращение взыскания на находящееся в залоге государст­венное имущество; распоряжение государственным и муниципальным иму­ществом, закрепленным за предприятием на праве хозяйственного ведения; отчуждение имущества при ликвидации государственного (муниципального) предприятия для удовлетворения требований кредиторов; отчуждение такого имущества при банкротстве государственного (муниципального) предприятия ^[12].

К сказанному остается только добавить, что приватизация осуществля­ется в специально предусмотренных для этого целях, сформулированных в приватизационном законодательстве, а в ее основании лежат указанные в за­конах о приватизации юридические факты, отличные от тех, что предусмот­рены в качестве оснований для обозначенных выше форм перехода государ­ственной собственности в частную.

Несмотря на существующее многообразие определений термина прива­тизация, в основе понимания ее сущности лежит факт передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за пла­ту или безвозмездно в частную собственность, то есть в собственность физи­ческих и (или) юридических лиц.

В юридической литературе существует вопрос о том, «что в данном случае должно быть признано сделкой: весь процесс приватизации либо непосредственно договор, заключаемый с приобретателем имущества»?

Некоторые авторы однозначно рассматривают весь процесс приватиза­ции в юридическом смысле слова как сделку, в рамках которой происходит отчуждение государственного или муниципального имущества.

Напомним, что с точки зрения гражданского законодательства под сдел­кой понимается (ст. 153 Гражданского кодекса Российской Федерации (да­лее - ГК РФ) ^[13] действия граждан и юридических лиц, направленные на уста­новление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей.

Однако понимание приватизации как сделки в гражданско-правовом значении этого слова носит, по нашему мнению, условный характер и объяс­няется следующим.

Так, процесс выхода государства из экономики, прекращение участия государства в деятельности предприятий путем приватизации подразумевает скоор­динированную деятельность органов государственной и муниципальной вла­сти, принятие актов административно-правового характера. В этом смысле можно утверждать о выходе приватизации за рамки гражданских правоотношений, что нашло отражение в статьях 217, 235 ГК РФ. Так, в соответствии со ст. 217 ГК РФ имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственно­сти, может быть передано собственником в собственность граждан и юриди­ческих лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. Названной статьей также предусмот­рено, что положения ГК РФ о порядке приобретения и прекращения права собственности применяются, если законами о приватизации не предусмотре­но иное.

Законодатель, определяя в ст. 235 ГК РФ общие основания прекращения права собственности у физических и юридических лиц (некоторые из них имеют отношение и к государственной собственности), подчеркивает, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственно­сти, отчуждается в собственность граждан и юридических лиц по решению собственника в порядке, предусмотренном законами о приватизации.

В статьях 217, 235 ГК РФ раскрываются признаки приватизации госу­дарственного и муниципального имущества.

Во-первых, приватизировать можно только имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности.

Во-вторых, приобретателями государственного и муниципального иму­щества могут быть только физические и юридические лица с частной формой собственности.

В-третьих, приватизация государственного или муниципального имуще­ства осуществляется в порядке, предусмотренном специальным законода­тельством.

В-четвертых, процедура принятия собственником решения о приватиза­ции также должна осуществляться в порядке, установленном действующим законодательством ^[14].

Таким образом, для процесса приватизации характерно наличие нескольких этапов, выступающих в качестве юридических фактов. Возникновение, измене­ние и прекращение правоотношений собственности в процессе приватизации подразумевает наличие юридического состава, носящего комплексный характер и включающего и административные (принятие государствен­ным органом или органом местного самоуправления решения о приватизации конкретного объекта; составление и утверждение плана приватизации), и гражданские правоотношения (заключение с приобретателем приватизируе­мого имущества договора).

Считаем, что, принимая во внимание изложенное выше, приватиза­цию государственного и муниципального имущества нельзя характеризовать как типичную граж­данско-правовую сделку.

В связи с этим, например, один из непосредственных разработчиков Фе­дерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» В.И. Тараскин, рассматривая понятие приватизации, вообще по­нимает ее как сделку особого рода, называя приватизационной сделкой ^[15].

С учетом рассмотрения приватизации в различных аспектах, анализом разных, подчас диаметрально противоположных научных взглядов, в органи­зационном, экономическом и юридическом смыслах на ее понимание мы попы­таемся сформулировать собственное определение приватизации.

С нашей точки зрения, под приватизацией стоит понимать урегулиро­ванный нормами права порядок передачи имущества, находящегося в госу­дарственной или муниципальной собственности в собственность физических и (или) юридических лиц за плату или безвозмездно, который осуществляет­ся в строго установленных законодательством о приватизации формах и предполагает издание органом власти акта ненормативного характера, в ко­тором содержится решение о передаче имущества в частную собственность; сделку по его отчуждению; исполнение этой сделки.

1.2 Ретроспектива становления и развития правового регулирования приватизационных отношений

Правовой анализ приватизации государственного и муниципального имущества невозможен без исследования историко-правовых аспектов ее развития.

Так, В. Андрефф предлагает выделять следующие основные этапы приватизации:

1. спонтанная (1987-1991 гг.);
2. массовая (1992-1994 гг.);
3. денежная (1994-1997 гг.);
4. залоговые аукционы (1995-1996 гг.);
5. точечная (2001 г. - по настоящее время) ^[16].

Другие исследователи, например Н.И. Поголына, выделяют три этапа:

1-й - 1987-1990 гг. - подготовительный;

2-й - 1990-1992 гг. - стихийный;

3-й - 1992 г. по настоящее время - организованный (регулируемый) этап.

Экспертное заключение Института экономики Российской академии наук на первом этапе указывает малую приватизацию (до конца 1992 г.), а второй этап (до середины 1994 г.) определяет как ваучерную приватизацию и приватизацию крупных предприятий.

Некоторые авторы так же разделяют приватизацию на чековую (с июня 1992 г. по 1 июля 1994 г.) и денежную (с июля 1994 г. по настоящее время).

Мы в вопросе классификации периодов приватизации разделяем указанную выше точку зрения В. Андреффа.

При этом по данной классификации первые четыре этапа имеют особенность - они проходили раньше принятия основных законодательных актов, необходимых для осуществления соответствующих мероприятий.

Например, такие нормативные правовые ак­ты, как Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» ^[17], Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» ^[18], Федеральный закон от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» ^[19], Федераль­ный закон от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» ^[20] и другие появились уже после окончания залого­вых аукционов.

Спонтанная приватизация характеризовалась присвоением прибыли руково­дством предприятий, переводе активов в организуемые при предприятиях кооперативы, создании новых предприятий внутри страны, учреждении хол­дингов и системы перекрестного участия в собственности между предпри­ятиями. В результате этих, в прямом смысле слова, махинаций многие предприятия перешли в разряд частных еще в 1992 г., то есть до официального начала приватизации.

В этот период было принято постановление Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1104-1 «О мерах по подготовке процессов приватиза­ции государственного и муниципального имущества на территории РСФСР» ^[21]. Однако данный правовой акт предусматривал практически неосуществимый порядок при­ватизации государственного имущества. Например, продажа предприятий допускалась только путем проведения аукционов и предполагала предварительное оповещение населения за 15 дней до их начала. Трудовые коллективы имели преимущественное право покупки. Но конкретно сам механизм реализации таких продаж не был предусмотрен.

В связи с этим, следующим этапом законодательного регулирования привати­зации стал Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» ^[22], в котором определялся перечень государственных органов, уполномоченных проводить приватизацию. Так, были созданы две государственные структу­ры, которые были ответственными за осуществление приватизации: Государственный коми­тет РФ по управлению государственным имуществом и Российский фонд фе­дерального (впоследствии государственного) имущества.