Файл: Права и обязанности прокурора в оперативно-розыскной деятельности (История реализации органами российской прокуратуры своих полномочий в качестве субъекта правоохранительной деятельности).pdf
Добавлен: 20.05.2023
Просмотров: 418
Скачиваний: 3
Вместе с тем требующая решения проблема уточнения
конституционного статуса российской прокуратуры обусловливает и
потребность в определении ее места и роли в системе правоохранительных
органов. Тем более к числу специализированных правоохранительных
органов помимо судебных относятся и ряд исполнительных органов.
Недаром формированию у ряда ученых и практиков взгляда на прокуратуру
как на орган исполнительной власти в определенной мере способствует
административно-властный характер полномочий прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания, предварительного следствия, а также органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность и исполнение наказаний [13].
Однако, несмотря на то, что работа прокуроров по защите прав и
свобод гражданина предполагает наличие определенных властных
полномочий, ее нельзя назвать исполнительно-распорядительной. Специфика
прокурорской деятельности заключается в том, что, не обладая средствами
государственного принуждения, прокурор преимущественно
процессуальными инструментами побуждает других субъектов исполнять закон, прекратить его нарушение, устранить причины нарушений и наказать виновных. Возможность комплексно подходить к вопросам устранения нарушений закона, прав и свобод граждан, анализ поступающих в органы прокуратуры сведений о правонарушениях позволяют им выступать надежным средством правозащиты.
Тем не менее, неясность положения прокуратуры в системе правоохранительных органов в практической деятельности подчас толкает отдельных прокурорских работников на непосредственное принятие мер, входящих в компетенцию органов государственной власти или местного самоуправления. Подобное вмешательство прокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность организаций недопустимо.
Таким образом, чтобы уяснить правовую природу прокуратуры, необходимо установить правовое пространство, сферу жизнедеятельности, в которой функционирует данный правоохранительный орган. Потребность в этом вытекает, прежде всего, из стремления свести к минимуму упущения и ошибки, которые могут быть допущены должностными лицами органов прокуратуры, осуществляющими правоохранительную деятельность.
Конституция РФ, закладывая основу статуса российской прокуратуры, указывает на ее единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ (ч. 1
ст. 129 Конституции РФ) [14]. Само указание в Конституции РФ на
централизацию позволяет рассматривать прокуратуру в качестве самостоятельной структуры в государственном механизме. Это следует из ее правовой природы, конкретизированной в Законе «О прокуратуре» и к тому же исторически оправданно. Хотя, прокуратура и создавалась как «око государево», со временем, в ходе ее развития и эволюции функционального наполнения ее деятельности, прокуратура обрела свою самостоятельность.
Об этом свидетельствуют сформированные к настоящему времени
основные элементы, составляющие содержание правового статуса
прокуратуры России как самостоятельного государственного органа,
которыми являются: обособленная система органов, собственные
законодательно-установленные функции, отличные от функций других
институтов власти, производные от функций государства в целом и
реализуемые посредством осуществления собственных правовых
полномочий, ресурсный потенциал.
В Конституции и в Законе о прокуратуре провозглашено, что прокуратура Российской Федерации представляет собою единую систему и осуществляет свои полномочия, независимо от каких бы то ни было государственных органов власти и управления, общественных формирований и должностных лиц, подчиняясь только Генеральному прокурору. Закрепленный в этих законах принцип единства и централизации органов прокуратуры, также как и принцип независимости от местных влияний, позволяет Генеральному прокурору РФ и подчиненным ему прокурорам проводить единую политику в осуществлении надзора за исполнением законов в государстве.
Исходя из положений Закона о прокуратуре, самостоятельность и независимость ее органов подкрепляется правилом, согласно которому прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений [15].
Хотя следует отметить, что независимость органов прокуратуры в определенной мере утрачивает свое значение в связи с тем, что в Конституции РФ и в Конституциях республик в составе РФ определены порядок назначения прокуроров республик и их подотчетность, ставящие в определенную зависимость прокуроров от местных государственных органов.
Эта зависимость обусловливается тем, что прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами (п. 3 ст. 129 Конституции РФ).
Вместе с тем укрепление положения прокурорской власти в политической системе предполагает наличие соответствующего правового статуса прокурора, свободного от местных влияний, любого давления или вмешательства в его деятельность. Основа такой независимости должна быть заложена на конституционном уровне.
В ст. 1 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» [16] она
определяется как единая федеральная централизованная система органов,
осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением
Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории
России. Следовательно, правоохранительная деятельность органов и
учреждений прокуратуры связана исключительно со сферой исполнения
законов, с деятельностью по применению законов. Иными словами, даже при
реализации предоставленных ему властных полномочий прокурор не издает
никаких новых правовых норм, а лишь констатирует факт нарушения,
излагает содержание нарушенной нормы и предлагает восстановить
законность. Обязательность требований прокурора, справедливо подчеркивает А.П. Сафонов, вытекает из обязательности самого закона. Без вмешательства прокурора деятельность должна была бы протекать также как после его вмешательства, если бы соответствующие должностные лица и органы точно исполняли законы.
Также заслуживает внимания определение надзора, в свое время сформулированное В.М. Савицким: «Сущность всякого надзора заключается в наблюдении за тем, чтобы соответствующие органы и лица в точности выполняли возложенные на них задачи, соблюдали установленный законом порядок отправления порученных им обязанностей и чтобы в случае нарушения этого порядка были приняты меры к восстановлению законности и привлечению виновных к надлежащей ответственности». Такой вывод тесным образом смыкается с современным социальным назначением прокурорского надзора, которое состоит в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (п. 2 ст. 1 Закона «О прокуратуре»).
Авторская точка зрения полностью согласуется с позицией большинства ученых, которые обеспечение единства законности на территории всей страны рассматривают как необходимое условие социального, экономического и политического развития страны и ее регионов. Оно означает единообразное понимание и применение законов, непротиворечивость законодательства, верховенство законов над иными правовыми средствами регулирования.
Можно согласиться, что надзорные функции являются логически
первичными для деятельности прокуратуры. Но нельзя ее
правоохранительную деятельность сводить только к прокурорскому надзору.
В общую систему правоохранительной деятельности органов прокуратуры законодатель также включил: участие прокуроров в рассмотрении дел судами; координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участие в правотворческой деятельности; уголовное и административное преследование.
Анализ функциональной деятельности прокуратуры будет предметом
нашего исследования в последующих главах, сейчас лишь скажем, что для
обобщенной характеристики статуса прокуратуры как субъекта
правоохранительной деятельности важным, особенно в условиях реализации антикризисных законов и мероприятий является законодательное обозначение приоритетного направления всей прокурорской деятельности -защита прав и свобод человека и гражданина. В силу чего органы прокуратуры играют важную роль в защите прав граждан в различных сферах жизнедеятельности. И что немаловажно, в настоящее время люди ищут защиты своих прав чаще в органах прокуратуры, нежели в судах. В 2011 г., например, в органы прокуратуры обратилось порядка трех миллионов граждан. Если же считать восстановленные права трудовых коллективов, например, на своевременную и справедливую оплату труда, то за одной жалобой стоят сотни, а то и тысячи людей.
Вполне очевидно, что осуществляемые прокуратурой полномочия не вписываются ни в одну из ветвей государственной власти. Широта ее полномочий может служить, на наш взгляд, достаточным основанием для вывода о необходимости выделения прокуратуры из триады властей и изменении подхода к правовому закреплению статуса российской прокуратуры.
Таким образом, рассмотренный материал позволяет констатировать, что различие в способах осуществления государственной власти различными государственными органами предполагает, в конечном счете, единство власти. Как надзирающий орган прокуратура действительно взаимосвязана с каждой из ветвей государственной власти в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Но при этом прокуратура есть самостоятельный централизованный федеральный орган в единой деятельности государства по осуществлению власти. Следовательно, прокуратура через сущность прокурорско-надзорной деятельности, с ее задачами, функциями и полномочиями, призвана, как раз обеспечивать это единство [17]. Также следует указать на отличие прокурорской системы от иных видов власти, которое заключается в том, что правоохранительная деятельность прокуратуры носит комплексный характер. Прокурор обязан не только осуществлять надзор за исполнением законов, но при выявлении их нарушений он должен принимать меры к устранению их, устранению причин правонарушения, в том числе и посредством реализации функции уголовного преследования.
Исходя из вышесказанного, диссертант приходит к выводу, что на сегодняшний день созданы правовые основы образования и устройства органов прокуратуры, их задач и полномочий в деле укрепления законности, обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан на уровне федерального закона. В нем выделено главное предназначение прокуратуры -надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на ее территории законов. Но процесс формирования государственно-правового статуса российской прокуратуры не выглядит завершенным.
Для упрочения ее роли и положения в государственном механизме и
соответственно в системе правоохранительных органов, основой дальнейшего развития государственно-правового статуса прокуратуры должно стать конституционное позиционирование ее в качестве самостоятельного многопрофильного государственно-правового института, имеющего собственные закономерности развития и деятельности, а также обособленную централизованную систему органов, совокупность присущих только ей функций, реализуемых посредством осуществления собственных законодательно-правовых полномочий.
Предлагаемое нами позиционирование предполагает включение в Конституцию РФ специальной главы, посвященной месту и роли прокуратуры в системе государственных органов. В данной главе необходимо в общей форме определить назначение, систему основных функций, принципы организации и деятельности прокуратуры (законность, единство, централизация, независимость, гласность и т.д.), порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора РФ и его заместителей. В частности, в целях обеспечения независимости исключить при назначении прокуроров субъектов РФ согласование кандидатур с органами региональной власти.