Файл: Федеральное казначейство РФ и его роль в управлении движением государственных финансов.pdf

Глава 2. Анализ деятельности Федерального казначейства Российской Федерации

2.1. Роль Федерального казначейства в проведении бюджетных реформ

Федеральное казначейство представляет собой платежную, учетную, контрольную и информационную систему в области финансовой деятельности публично-правовых образований. Данная роль вытекает из содержания действующих нормативных правовых актов, закрепляющих полномочия Федерального казначейства, и отражает основные цели его создания^[45]. В соответствии с новым программным принципом формирования бюджетов задачи, на выполнении которых в среднесрочной перспективе будут сосредоточены усилия Федерального казначейства, определены в государственной программе Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков»^[46].

Как следует из Государственной программы, вектор развития системы управления общественными финансами направлена на расширение сферы автоматизации государственных функций и межведомственного взаимодействия путем внедрения универсальных web-сервисов в рамках создания Государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами (ГИИСУОФ) «Электронный бюджет», а также трансформации Казначейства России в своего рода «бюджетный банк»^[47]. Многие из направлений совершенствования деятельности Федерального казначейства, в том числе и его организационно-функциональная модель, в ближайшей перспективе будут определяться необходимостью реализации Концепции реформирования системы бюджетные платежей на период до 2017 г.^[48] и функционирования ГИИСОФ «Электронный бюджет»^[49].

Нормативное правовое регулирование бюджетного процесса в Российской Федерации, совершенствование планирования и исполнения федерального бюджета, кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной
системы России и формирования бюджетной отчетности, — это цели подпрограммы 2 Государственной программы^[50]. В рамках подпрограммы поставлены задачи совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; совершенствование кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; реформирование системы бюджетных платежей; повышение эффективности управления свободными остатками денежных средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и осуществления операции в секторе государственного управления; повышение прозрачности бухгалтерской (финансовой) отчетности сектора государственного управления. Отличительной особенностью совершенствования бюджетного процесса на современном этапе является комплексный подход, предусматривающий взаимосвязь планируемых к внедрению новаций нормативно-правового регулирования с соответствующим информационным обеспечением^[51].

На формирование единого информационного пространства, применение информационных и телекоммуникационных технологий в сфере управления общественными финансами направлена подпрограмма 9 Государственной программы^[52]. Реализация подпрограммы призвана решить задачи автоматизации и интеграции процессов составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского и управленческого учета и формирования отчетности публично-правовых образований,
создания инструментов для синхронизации стратегического и бюджетного планирования, для проведения мониторинга достижения конечных результатов реализации государственные программ Российской Федерации; создания инструментов реализации принципа прозрачности (открытости) бюджетов бюджетной системы Российской Федерации^[53].

Сдерживающим фактором реализации большинства намеченных преобразований служит отсутствие законодательного регулирования исполнения бюджетов бюджетной системы РФ в новых условиях. Поскольку основным законом в системе бюджетного законодательства России является Бюджетный кодекс Российской Федерации^[54], новые положения бюджетных правоотношений должны стать предметом правового регулирования БК. По сути, речь идет о новой редакции БК, где предусмотрено формирование правовой основы системы бюджетных (казначейских) платежей, включая вопросы функционирования ее участников, форм расчетов и принципов совершения платежей. Это позволит трансформировать порядок кассового устройства исполнения бюджетов путем перехода от кассового к казначейскому обслуживанию исполнения бюджетов и операций со средствами юридических лиц. Кроме того, важным аспектом новой редакции БК станет регулирование информационного обеспечения процедур по рассмотрению, составлению, утверждению и исполнению бюджета, а также по взаимодействию и реализации полномочий участников бюджетного процесса и получателей средств
из бюджета.

В этой связи в новую редакцию БК, проект которой в настоящее время активно обсуждается в экспертном сообществе, включены новые главы: «Казначейское обслуживание»; «Единый казначейский счет»; «Бюджетные
платежи и система бюджетных платежей»; «Информационное обеспечение в сфере бюджетных правоотношений»; «Отчетность о государственных (муниципальных) финансах»^[55]. Нормы новых глав отражают ключевые аспекты построения казначейского обслуживания и системы бюджетных платежей,
включая систему лицевых, казначейских и банковских счетов, прямое и косвенное участие в системе бюджетных платежей, движение денежных средств по поступлениям и выплатам на казначейских счетах с отражением платежных операций на лицевых счетах прямых участников системы бюджетных
платежей^[56].

В главе «Бюджетные платежи и система бюджетных платежей» содержатся базовые принципы организации системы бюджетных платежей: понятие системы бюджетных платежей, принципы организации и функционирования, состав участников системы бюджетных платежей, порядок и способы осуществления бюджетные платежей^[57]. В проект новой редакции БК включены отдельные положения, определяющие основы функционирования единого казначейского счета (ЕКС), а также полномочия Федерального казначейства по управлению операциями со средствами и остатками средств на ЕКС и по прогнозированию движения средств на ЕКС. Проектом новой редакции БК определены основные подходы к ведению бухгалтерского учета и совершенствованию системы счетов Федерального казначейства^[58].

2.2. Реализация Федеральным казначейством реформы системы бюджетных платежей

Обратимся далее к Концепции реформирования системы бюджетные платежей, согласно которой развитие этой системы в период до 2017 г. происходит по следующим пяти направлениям

1. Построение единого казначейского (банковского) счета Федерального казначейства.

В ст. 6 БК определено, что единый счет бюджета — счет (совокупность счетов для федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации), открытый (открытые) Федеральному казначейству в учреждении Центрального банка Российской Федерации отдельно по каждому бюджету бюджетной системы РФ для учета средств бюджета и осуществления операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета^[59]. Кассовое обслуживание исполнения бюджета — проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета. Согласно Концепции^[60], понятию единого счета отведена особая роль. Федеральному казначейству и его территориальным органам будут открываться банковские счета в платежной системе Банка России для проведения и учета операций по казначейским счетам. Совокупность данных банковских счетов будет представлять собой Единый казначейский (банковский) счет (ЕКС). В рамках новой редакции БК средства ЕКС формируются за счет остатков денежных средств участников системы бюджетных платежей на казначейских счетах. Ключевым моментом построения
ЕКС можно считать присвоение Федеральному казначейству и его территориальным органам банковских идентификационных кодов
(БИК) с открытием особых банковских счетов в платежной системе Банка России.

С принятием Федерального закона от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе»^[61] Федеральное казначейство получило возможность стать прямым участником расчетов платежной системы Банка России. Федеральное казначейство во взаимодействии с Банком России приняло участие в разработке новой редакции Положения о платежной системе Банка России, предусмотрев в ней возможность регистрации территориальных органов Федерального казначейства (ТОФК) в справочнике банковских идентификационных кодов, а также объединения нескольких банковских счетов, открытых Федеральному казначейству в пул ликвидности в целях оптимизации качества и логистики транзакций, что позволит в дальнейшем сократить трудозатраты на операционное сопровождение^[62].

Данные мероприятия неразрывно связаны с технологическим обеспечением, что потребует адаптации технологических процессов Автомат тированной системы Федерального казначейства «АС ФК» для обеспечения
проведения и учета бюджетных платежей, осуществляемых по счетам ТОФК, доработки, обеспечивающей функционирование пула ликвидности и его взаимодействие с ЕКС^[63].

2. Развитие инструментов управления свободными остатками денежных средств на едином казначейском (банковском) счете Казначейства России.

Предметом правового регулирования БК^[64] в этом вопросе является наделение Федерального казначейства полномочиями управлять от имени Российской Федерации операциями со средствами на ЕКС и остатками средств на нем. В связи с тем, что проект БК наделяет Федеральное казначейство новым полномочием по прогнозированию движения денежных средств и ежедневного остатка на ЕКС, кассовое планирование и развитие инструментов
управления ликвидностью становятся одними из приоритетных задач^[65].

Создание ЕКС и централизация средств бюджетной системы и средств отдельных юридических лиц открывают широкие перспективы для эффективного управления ликвидностью ЕКС. Необходимость диверсификации инструментов управления остатками денежных средств на ЕКС требует повышения качества и расширения горизонта кассового планирования и прогнозирования^[66]. Эффективное управление размером ежедневного сальдо ЕКС (таргетирование остатков ЕКС) предполагает постоянный мониторинг обязательств участников системы бюджетных платежей, для чего требуется как знание в ежедневном режиме объема платежей следующего дня, так и качественный прогноз на среднесрочный период (неделя, месяц, год). Важным условием для реализации процедуры таргетирования остатков средств на ЕКС является автоматизация процессов прогнозирования с созданием единой информационной среды для целей прогнозирования и таргетирования остатков средств на ЕКС и вовлечением в этот процесс всех потенциальных участников^[67].

По результатам совершенствования механизма прогнозирования на ЕКС в 2015—2016 гг. полномасштабное прогнозирование на ЕКС планируется с 2017 г. ^[68]

Политика таргетирования остатка денежных средств на ЕКС позволит планировать размер избыточных денежных средств и использовать его для получения дополнительного дохода за счет размещения свободных остатков денежных средств в финансовые инструменты. Примерами таких инструментов являются размещение средств на банковских депозитах; покупка (продажа) ценных бумаг по договорам РЕПО; предоставление из федерального бюджета региональным и местным бюджетам бюджетных кредитов на пополнение остатка средств на едином счете бюджета; привлечение краткосрочных кредитов кредитных организаций^[69].

3. Использование современных электронных платежных сервисов.

В мировой практике управление денежными средствами является одним из блоков комплексных информационных систем управления финансами, в связи с чем важной составляющей правового регулирования системы бюджетные платежей становится информационное обеспечение в сфере бюджетных правоотношений^[70].

Эффективность функционирования ЕКС находится в прямой зависимости от степени автоматизации и интеграции системы бюджетных платежей с информационными системами, обеспечивающими реализацию бюджетные полномочий участников бюджетного процесса и юридических лиц, получающих бюджетные средства. Общей тенденцией является максимальная автоматизация процессов на всех стадиях исполнения бюджетного платежа (так называемая «сквозная обработка» — STP). Один из инструментов эффективного применения информационных технологий в области бюджетных платежей — использование систем электронных платежей. Как предусмотрено Концепцией, уплата бюджетных платежей с использованием электронных средств платежа может осуществляться с использованием программного решения, позволяющего владельцам электронного средства платежа
производить оплату в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (платежный шлюз) ^[71].

Государственный платежный шлюз системы бюджетных платежей будет размешаться на Едином портале бюджетной системы Российской Федерации (ЕПБС) и взаимодействовать с порталами государственных (муниципальных) услуг и государственных (муниципальных) учреждений, а также с информационными системами организаций, осуществляющих электронные платежи.
Государственный платежный шлюз необходимо интегрировать с Государственной информационной системой о государственных и муниципальных платежах. Таким образом, пользуясь ЕПБС, плательщики смогут узнавать об имеющихся начислениях и производить их оплату^[72]