Файл: Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: проблемы и механизмы оптимизации (Общая характеристика Сокольского муниципального района Вологодской области и Администрации района).pdf

ВВЕДЕНИЕ

На современном этапе развития человечества эффективное функционирование общества любой развитой или даже развивающейся страны немыслимо без организации в стране системы государственного управления. В территориальных масштабах нашей огромной страны в последние десятилетия существует двухуровневая система государственного управления, совмещенная с двухуровневой системой муниципального управления. Без эффективного взаимодействия этих уровней управления - государственного и муниципального - невозможно достижение положитель-ного результата социально-экономического развития территории: как отдельно взятого муниципалитета, так и субъекта Российской Федерации, и России в целом.

Кроме того, для любого должностного лица органа местного самоуправления или органа государственной власти (будь то федеральный или региональный уровень управления, либо орган исполнительной или законодательной власти, а даже и судебной власти) важно, чтобы его работа, его должностная деятельность оценивалась гражданами подведомственной территории на высоком уровне, критика со стороны общества была минимальна либо отсутствовала.

С другой стороны, для любого гражданина России важно, чтобы те вопросы, которые его касаются и его волнуют, интересуют, решались органами государственной власти и местного самоуправления максимально эффективно и быстро. При этом простому гражданину, как правило, безразлично или, как минимум, не принципиально, какой уровень власти или местного самоуправления, какое именно должностное лицо или государственный или муниципальный служащий решит его вопрос - главное чтобы он был решен, качественно и быстро. При этом крайне нежелательна и неуместна ситуация противоречивых, непоследовательных действий со стороны различных уровней публичного управления, различных должностных лиц - в возникновении ситуации "лебедь, рак и щука" не заинтересованы ни чиновники, ни граждане.

Соотнося интересы двух сторон - общества (граждан) и органов государственной власти и местного самоуправления - мы видим, что для рационального учета интересов обеих сторон крайне большое значение имеют вопросы эффективного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. В связи с вышесказанным, выбранная тема исследования представляется особенно актуальной.

Вопросам государственного и муниципального управления посвящены труды авторов С.Ю. Наумова, С.А. Авакьяна, Л.Г. Купряшина, В.П. Орешина, В.Н. Романова, В.В. Кузнецова, О.Е. Кутафина. В этих работах отражены, в основном, общие вопросы организации системы управления в России на государственном и муниципальном уровнях. В то же время, практические вопросы эффективности взаимодействия этих двух систем управления с позиции раскрытия проблем такого взаимодействия и механизмов его оптимизации не нашли отражения в какой-либо комплексной работе или исследовании.

Таким образом, предмет исследования в научной доктрине недостаточно проработан и требует дополнительного исследования. Вышесказанным также определяются актуальность и выбор темы исследования данной курсовой работы.

Кроме того, эта тема исследования интересна и самому автору, в силу того, что он осуществляет свою служебную деятельность в органе местного самоуправления и заинтересован в повышении уровня своих компетенций в трудовой (служебной) деятельности.

Объектом исследования в данной работе выступает система взаимодействия органов местного самоуправления в лице Администрации Сокольского муниципального района Вологодской области с органами государственной власти (областного и федерального уровней).

Предметом исследования являются вопросы взаимодействия вышеуказанных органов местного самоуправления и государственной власти в сфере социально-экономического развития территории Сокольского муниципального района Вологодской области.

Целью данной работы является исследование проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления и поиск механизмов оптимизации такого взаимодействия.

Исходя из поставленной цели, сформулированы следующие задачи, подлежащие решению в рамках исследования:

1. рассмотреть теоретические аспекты вопросов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления:

- рассмотреть модели такого взаимодействия;

- проанализировать нормативно-правовую базу и определить организационно-правовой статус органов местного самоуправления;

- изучить принципы и формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

2. проанализировать основные практические аспекты взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на примере Администрации Сокольского муниципального района Вологодской области по выбранным направлениям взаимодействия:

- провести общий анализ объекта исследования;

- оценить эффективность взаимодействия в сфере социально-экономического развития Сокольского муниципального района;

- выявить проблемы и определить механизмы их оптимизации.

Методологической основой проведенного исследования явились общенаучный - диалектический, а также логико-правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный, аналитический, статистический социологический, а также основные общелогические методы познания.

Правовую основу исследования составили Конституция России 1993 г., Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ и ряд других законов.

Эмпирическую базу исследования составили результаты анализа правоприменительной практики Сокольского муниципального района Вологодской области в области взаимодействия с органами государственной власти по вопросам социально-экономического развития района.

Структура работы включает введение, два раздела, разделенные на подразделы и пункты (в главе 2), заключение, список использованной литературы.

Первый раздел работы посвящен изучению теоретических аспектов эффективности взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления; второй раздел содержит анализ практических вопросов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления и предложения по оптимизации ситуации в данной сфере.

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 Модели взаимодействия органов государственного и муниципального управления

Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления всегда было очень разнообразным. Исторически сложились и нашли свое отражение в теории муниципального управления три базовые модели взаимодействия органов государственного и муниципального управления. Рассмотрим эти модели подробнее.

Первая модель – это "модель партнерства". Она была обоснована в ХIХ веке в трудах экономиста, философа и политического деятеля Дж. Ст. Милля. В этой модели отношения местных и центральных властей рассматриваются как отношения партнеров, равноправных товарищей, имеющих общие цели и оказывающих населению необходимые услуги. Местное самоуправление при этом выполняет роль "органического элемента самовыражения соответствующего местного сообщества"[9].

Эту концепцию можно справедливо назвать идеалистической; по своему содержанию она являет собой нечто вроде теории о "государстве всеобщего благоденствия" - по крайней мере, относительно прошлого времени и современности.

С.Ю. Наумов[4], рассматривая модели взаимодействия органов государственного и муниципального управления, отмечает, что интересы государства и местного сообщества совпадают далеко не во всем. Противоречие между государственными и местными интересами существует априори - как противоречие между целым и его частью. Автор обосновывает свою позицию таким аргументом, что государственная власть выступает в масштабах общества (или региона) центростремительным фактором, а местное самоуправление, в противовес государственному управлению, является фактором центробежным. "Отмеченное противоречие, то есть единство и „борьба“ центростремительной и центробежной тенденций, внутренне присуще общественному организму, изначально заложенному в природе социума, поэтому оно объективно не устранимо"[4].

Автор[4] указывает на существование постоянного конфликта с государственной властью, который заложен в самой природе местного самоуправления. Как известно, противоречия являются источником развития, поэтому они дают мощный импульс для развития. Однако подлинно партнерское разрешение этих противоречий между государственной властью и местным самоуправлением требует политико-экономической стабильности и процветания, а также высокой культуры сторон, чего в требуемом объеме обычно не существует даже в самых развитых странах.

С учетом вышеизложенного, заключает С.Ю. Наумов[4], "модель партнерства" должна рассматриваться в качестве идеальной цели, полное достижение которой невозможно, но движение к которой необходимо, хотя бы потому, что оно позволяет оптимизировать реально сложившиеся взаимо-отношения государственных органов центра, регионов и местного сообщества.

Вторая модель взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, которая обычно противопоставляется рассмотренной выше модели партнерства - это "агентская модель". В рамках этой модели взаимоотношения между центральными и местными властями рассматриваются как отношения агента и принципала, то есть акцент делается на главенствующей роли центра в этих отношениях. Местные органы являются инструментом реализации государственной политики на местах. Местное самоуправление является "всего лишь административным средством осуществления управленческих функций на местах, нацеленным не столько на обеспечение местного представительства, сколько на предоставление услуг"[5].

Думается, что агентская модель в большей степени отражает реальное положение вещей. Безусловно, государственная централизация обеспечивает преимущества единого управления, свободного от местных политических споров, и позволяет снизить затраты на содержание местных служб. Отметим, что в качестве практического примера можно привести нынешнюю "мусорную реформу" в России когда в каждом субъекте РФ создан(-ы) и работают организации-региональные операторы по вывозу твердых бытовых отходов.

Следует отметить, что агентская модель отражает зависимость органов местного самоуправления от органов государственной власти и фактически теряет своё значение, не обладая самостоятельностью в рамках своих полномочий, так как перестает быть именно местным самоуправлением, являясь лишь инструментом реализации государственной политики на местах.

С.Ю. Наумов[4] отмечает, что обе указанные выше модели исходят из противоположных установлений, поэтому возможно создать усредненную модель, сочетающую в себе достоинства первых двух - агентской и партнерской. В основе такой модели видится концепция взаимозависимости государства и местной власти – это "модель взаимозависимости".

Обосновывая эту модель, британский исследователь Р. Роде[5] подчеркнул, что отношения центральных и местных органов власти характеризуются, с одной стороны, некоторой степенью их независимости, но с другой - взаимозависимостью, и определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления.

Таким образом, модель взаимозависимости является синтетической, объединяющей в себе элементы и первой, и второй моделей и, на наш взгляд, способна стать ориентиром в деле совершенствования отношений органов государственной власти (в том числе и региональных - субъектов РФ) и местного самоуправления.

1.2 Правовые основы и организационно-правовой статус органов местного самоуправления

Отечественная история известна постоянными изменениями в системе государственного управления. Централизованная система менялась на децентрализованную, и наоборот. Изменялась работа органов государственной власти. Вводились новые формы местного самоуправления.

Само понятие местного самоуправления достаточно объёмное. Оно включает в себя достаточно большой объем понятий по организации совместной работы власти и общества. Но самое часто встречающееся в литературе определение – это организация группы людей, объединенных территорией (город, район, улица) для решения проблем жителей данной территории по вопросам данной территории [7]. На рисунке 1.1 представлена схема территориальной организации местного самоуправления.