Файл: Управление конфликтами в органах государственной региональной власти.pdf

1. Имело место приобретение или сбережение имущества. Имеется в виде увеличение стоимости собственного имущества приобретателя, присоединение к нему новых ценностей или сохранение того имущества, которое по всем законным основаниям неминуемо должно было выйти из состава его имущества.
2. Приобретение или сбережение произведено за счёт другого лица (имущество потерпевшего уменьшается вследствие выбытия из его состава некоторой части или неполучения доходов, на которые это лицо правомерно могло рассчитывать).
3. Отсутствуют правовые основания, а именно приобретение или сбережение имущества одним лицом за счёт другого не основано ни на законе, ни на сделке, то есть происходит неосновательно.

Иными словами, ввиду установления в статье 19 закона № 79-ФЗ тождества понятий «неосновательное обогащение» и «доходы в денежной либо натуральной форме, доходы в виде материальной выгоды» можно предположить, что указанные доходы гражданский служащий имеет возможность получить при одновременном наличии следующих обстоятельств:

• без установленных законом, иными правовыми актами или сделкой оснований;
• непосредственно в процессе исполнения своих должностных обязанностей.

Вместе с тем сторонами в обязательствах вследствие неосновательного обогащения могут выступать граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования. Гражданский служащий в силу своего особого статуса не может являться участником гражданского оборота. В связи с этим распространение гражданских норм на отношения, регулируемые законодательством о государственной службе, представляется неправомерным.

Статья 19 закона № 79-ФЗ наряду с определением понятий «конфликт интересов» и «личная заинтересованность» устанавливает требования к поведению представителя нанимателя в случае возникновения или угрозы возникновения конфликта интересов на гражданской службе, а также порядок и условия создания в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта РФ по управлению государственной службой комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов.

Понятие управления государственной службой установлено федеральным законом от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». В соответствии с указанным федеральным законом система управления государственной службой создаётся на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на гражданскую службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, ведения Сводного реестра государственных служащих РФ, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также в целях осуществления вневедомственного контроля над соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ о государственной службе.

---

1.4 Порядок разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе

Нормы о порядке и условиях создания в государственных органах комиссий по урегулированию конфликта интересов впервые вводятся на уровне федерального закона. В статье 11 закона о противодействии коррупции определён порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе [10]. Указом Президента РФ от 19 мая 2008 года № 815 «О мерах по противодействию коррупции» установлено, что при Совете создаётся президиум по урегулированию конфликта интересов.

Федеральным законом № 79-ФЗ для государственных гражданских служащих предусмотрена специальная процедура предотвращения конфликта интересов.

В развитие положений федеральных законов о государственной гражданской службе РФ и о муниципальной службе в РФ, а также Общих принципов поведения государственных служащих, утверждённых указом Президента РФ от 12 августа 2002 года № 885, в частях 1 и 2 статьи 11 закона о противодействии коррупции закреплены обязанности государственных и муниципальных служащих:

• принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов;
• в письменной форме уведомлять своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно [10].

Ситуации, при которых возникает или может возникнуть конфликт интересов, последствия его возникновения можно условно разделить на несколько групп:

1. Возникновение конфликта интересов при правомерном извлечении дохода.

Часть 2 статьи 14 закона № 79-ФЗ, позволяя гражданскому служащему с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, ставит условие ‒ выполнение такой работы не должно повлечь за собой конфликт интересов [11].

В эту группу можно включить также обязанность гражданского служащего передать принадлежащие ему приносящие доход ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с пунктом 6 статьи 11 федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в случае, если владение ими может привести к конфликту интересов (часть 2 статьи 17). Следует отметить, что согласно части 2 статьи 17 закона указанная норма вступает в силу после определения организации, уполномоченной государством осуществлять доверительное управление принадлежащими гражданским служащим и приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) [10].

---

1. Возникновение конфликта интересов при исполнении должностных обязанностей.

Эта группа включает обязанность гражданского служащего в целях избегания конфликта интересов сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению такого конфликта (пункт 12 части 1 статьи 15 закона № 79-ФЗ) [11].

Сюда же следует включить и запрещение гражданскому служащему, замещающему должность гражданской службы категории «руководители» высшей группы должностей гражданской службы, в период замещения им указанной должности в целях исключения конфликта интересов представлять интересы гражданских служащих в выборном профсоюзном органе государственного органа (часть 4 статьи 15 закона № 79-ФЗ) [11].

1. Возникновение конфликта интересов при формировании состава комиссий.

К этой группе можно отнести требования к формированию комиссии по урегулированию конфликтов интересов, конкурсной и аттестационной комиссий таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые этими комиссиями решения (часть 7 статьи 19, часть 10 статьи 22, часть 12 статьи 48 закона № 79-ФЗ) [11].

Представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении личной заинтересованности у государственного гражданского служащего, которая может привести к конфликту интересов, обязан предпринять меры по его предотвращению или урегулированию через рассмотрение этой проблемы в специальной комиссии (пункты 4 и 5 статьи 19 закона № 79-ФЗ, часть 3 статьи 11 закона № 273-ФЗ) [10, 11]. Федеральным законом № 79-ФЗ не устанавливается источник информации представителя нанимателя о возникновении возможной личной заинтересованности государственного гражданского служащего. Помимо заявления государственного гражданского служащего о деятельности, приносящей доход, которая может явиться причиной конфликта интересов, представителю нанимателя законом не запрещается использовать и иную информацию. Поэтому ситуация с государственным гражданским служащим, «попавшим под подозрение», если, по мнению представителя нанимателя, в деятельности государственного гражданского служащего существует конфликт интересов, подлежит рассмотрению в комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов.

До рассмотрения и решения вопроса о наличии или отсутствии у государственного гражданского служащего конфликта интересов в комиссии, представитель нанимателя вправе отстранить государственного гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от исполнения обязанностей по занимаемой должности государственной гражданской службы (пункт 3.1 статьи 19, часть 2 статьи 32) [11]. При этом гражданскому служащему сохраняется денежное содержание на всё время отстранения от замещаемой должности гражданской службы (часть 4 статьи 32) [11]. Гражданский служащий отстраняется представителем нанимателя от замещаемой должности гражданской службы (не допускается к исполнению должностных обязанностей) на весь период до устранения обстоятельств, явившихся основанием для отстранения от замещаемой должности гражданской службы (недопущения к исполнению должностных обязанностей) по вине этого гражданского служащего. Процедура рассмотрения вопроса о конфликте интересов и полномочия представителя нанимателя свидетельствуют о том, что федеральный законодатель исходил из презумпции «виновности» государственного гражданского служащего, которая может быть устранена только через принятие решения комиссией об отсутствии личной заинтересованности государственного гражданского служащего в конкретной деятельности, не связанной с исполнением его должностных обязанностей.

---

Вместе с тем представляется, что отстранение от замещаемой должности гражданской службы должно выступать крайней мерой, когда исчерпаны другие возможные средства по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

В соответствии с указом Президента РФ № 821 основными задачами комиссии являются содействие государственным органам в обеспечении соблюдения государственными служащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, а также в обеспечении исполнения ими обязанностей, установленных федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», другими федеральными законами, в осуществлении в государственном органе мер по предупреждению коррупции (пункт 3 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов) [5].

Состав комиссии перечислен в пункте 8 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов [5].

Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии (пункт 11 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов) [5]. Состав комиссии по урегулированию конфликтов интересов формируется таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения (пункт 12 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов) [5].

При таком порядке образования комиссии по урегулированию конфликта интересов обеспечивается непредвзятость, беспристрастность и объективность, владение необходимым объёмом информации при разрешении создавшейся конфликтной ситуации, независимость экспертизы, профессионализм, а также соответствующий уровень значений в конкретной предметной области [4]. Важным моментом является тот факт, что теперь комиссия может и в определённой степени обязана рекомендовать руководителю применить к государственному служащему, допустившему нарушение, конкретную меру ответственности.

Частью 6 статьи 11 закона о противодействии коррупции предусмотрены последствия непринятия государственным или муниципальным служащим, являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов: данное бездействие определено в качестве правонарушения, влекущего увольнение государственного или муниципального служащего с государственной или муниципальной службы [10].

---

Выводы по разделу 1. Вопрос недопущения и урегулирования конфликта интересов ‒ составляющая более широкой политики по предупреждению и борьбе с коррупцией. Это выражается, например, в отражении понятий «конфликт интересов» и «личная заинтересованность» как в антикоррупционном законодательстве, так и в законодательстве о государственной и муниципальной службе. Следует признать, что законодатель активно работает в направлении разработки соответствующего законодательства: на сегодняшний день не только определены необходимые правовые категории, но и созданы конкретные механизмы урегулирования конфликта интересов. Однако есть к чему стремиться. В целом правовую базу урегулирования конфликта интересов можно считать созданной.

2. ИССЛЕДОВАНИЕ УРЕГУЛИРОВАНИЯ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Для практической части курсовой работы было проведено исследование по анализу протоколов заседаний комиссий. Для этого использовались данные с сайтов министерств и ведомств. Такой охват позволил выделить как общие тенденции, так и выявить механизмы предотвращения и урегулирования конфликтов интересов на муниципальной службе, имеющиеся в отдельных регионах или муниципальных образованиях.

Данные подсчёты были сделаны по количеству рассмотренных фактов нарушений и представлены в таблицах 1-3. В Росреестре Московской области результаты комиссий по урегулированию конфликта интересов представлены в обобщённом варианте [26], они не были включены в таблицы 1-3. Также в таблицы не были включены данные по Амурской области [22], Свердловской области [23], республики Крым [18], республике Коми [27, 28], Красноярский край [25] республики Чечня и Самарской области из-за малочисленности найденных данных.

Всего было зафиксировано 737 фактов конфликтов интересов в шести рассматриваемых субъектах РФ.

Таблица 1

Распределение заседаний комиссий по урегулированию конфликта интересов по ведомствам

[16, 17, 19-21, 24, 29, 30]

Ведомства и учреждения	2011 г.	2012 г.	2013 г.	2014 г.	2015 г.	2016 г.	2017 г.	2018 г.	2019 г.
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
республика Башкортостан	—	—	50	154	25	10	6	2	38
Администрации государственные и муниципальные	—	—	50	154	25	10	6	2	38
Частные предприятия, другие государственные и бюджетные учреждения	—	—	0	0	0	0	0	0	0
республика Татарстан	1	11	10	18	17	42	26	43	49
Администрации государственные и муниципальные	1	11	7	14	17	39	26	43	45
Частные предприятия, другие государственные и бюджетные учреждения	0	0	3	4	0	3	0	0	4
Московская область	—	—	2	2	11	24	20	35	18
Администрации государственные и муниципальные	—	—	2	2	7	12	6	11	7
Частные предприятия, другие государственные и бюджетные учреждения	—	—	0	0	4	16	14	24	11
Ханты-мансийский округ	—	14	4	4	4	7	6	4	5
Администрации государственные и муниципальные	—	10	3	4	4	6	6	4	5
Частные предприятия, другие государственные и бюджетные учреждения	—	4	1	0	0	1	0	0	0
Челябинская область	2	12	5	8	4	8	—	—	—
Администрации государственные и муниципальные	2	10	4	5	2	5	—	—	—

---