Файл: Управление конфликтами в органах государственной региональной власти.pdf

В соответствии с подпунктом 1 статьи 3 закона № 79-ФЗ государственная гражданская служба РФ ‒ это вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан России на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Федерации, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи) [11]. Государственная гражданская служба РФ подразделяется на федеральную государственную службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ (подпункт 2 статьи 3 закона № 79-ФЗ) [11].

Согласно статье 13 закона № 79-ФЗ гражданским служащим является гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счёт средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ [11].

При этом следует учитывать, что лица, занимающие государственные должности РФ и государственные должности субъектов РФ, то есть должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ, государственными гражданскими служащими не являются.

Интересы службы, служебный долг гражданского служащего определяются объёмом должностных обязанностей лица, вытекающих из соответствующих нормативных актов, должностного регламента и служебного контракта, заключённого им с представителем нанимателя.

Должностные обязанности возлагаются на гражданских служащих исключительно для выполнения задач и функций государственных органов в общественно полезных целях. Чёткое выполнение должностных обязанностей означает достижение высокого качества служебной деятельности, высокую организованность и трудовую дисциплину, стабильно высокие результаты, успешное выполнение особо важных заданий, проявление инициативы и творческой активности, способствующих эффективному решению задач.

При этом на законодательном уровне закрепляются обязанности гражданского служащего исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом, соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций, а также сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

---

Конфликт интересов следует отличать от индивидуального служебного и трудового спора. Так, согласно статье 69 федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» индивидуальный служебный спор – это неурегулированные между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу или ранее состоявшем на гражданской службе, разногласия по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебного контракта, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров [11].

Таким образом, понятие индивидуального служебного спора является более широким и распространяется как на существующие, так и на ещё не возникшие или уже прекратившиеся правоотношения в связи с прохождением гражданином службы. Между тем в случае обжалования принятого в результате разрешения конфликта интересов решения (в комиссию по служебным спорам или в суд) возникает индивидуальный служебный спор по поводу урегулирования конфликта интересов.

1.2 Причины конфликта интересов на государственной и муниципальной службе

Комплексные исследования конфликта интересов в России стали проводиться с 2004 года, когда категория конфликта интересов впервые была закреплена законодательно на уровне государственной и муниципальной службы федеральным законом «О государственной гражданской службе».

Группой российских исследователей из Башкирской академии государственной службы и управления Ю.Н. Дорожкиным, И.В. Фроловой, Л.И. Газизовой, Н.А. Евдокимовым изучался конфликтогенный потенциал развития российской муниципальной власти. В ходе социологического исследования учёными были обнаружены и описаны 3 конфликтогенные зоны развития современной муниципальной службы:

1. Первая зона связана с общими принципами организации муниципальной службы: в частности, социально-управленческий авторитет (вес), общественная роль и характер взаимоотношений муниципальных представительных и исполнительных органов власти;
2. Вторая зона конфликтогенного развития муниципальной службы касается, с одной стороны, взаимоотношений между региональной властью и руководством муниципалитетов; с другой, ‒ отношений между администрациями муниципальной районной власти и подчинёнными им поселениями. На конфликты между муниципальной властью и поселениями указали 25% респондентов. Причём в числе главных проблемных зон были названы: формирование местного бюджета, конфликты в передаче и исполнении полномочий по вопросам местного значения, отсутствие социального взаимодействия на уровне «муниципальный район – поселение», предвзятое отношение руководства и некоторых представителей органов местного самоуправления к исполнительной районной и поселенческой власти, внутримуниципальные социальные конфликты.
3. Третья зона конфликтогенного развития муниципальной службы касается сферы системы взаимоотношений муниципальных властей и населения. «Система местного самоуправления – это система власти, но приближенная во всех отношениях к населению и подразумевающая большой элемент самоорганизации граждан. Если этого элемента нет, то нет и местного самоуправления» [13, с.24].

---

Указанные исследователи пришли к выводу о том, что конфликты в оганах местного самоуправления имеют двойственную природу: с одной стороны, конфликты представляют собой естественную борьбу влиятельных муниципальных служащих за распределение экономических средств и защиту собственных интересов; с другой стороны – специфика социально-политической культуры регионального социума. По объективной причине социальной пассивности, отчуждённости и социальной апатии местного населения от социально-политических и внутримуниципальных процессов муниципальные чиновники ставят личные интересы в позиционной борьбе за власть и влияние на принимаемые решения выше своих непосредственных профессиональных обязанностей. Отсюда, по умозаключению выше обозначенных авторов, невысокий уровень профессионализма, правовой культуры, гражданской ответственности и конфликта интересов (ситуации личной заинтересованности муниципального служащего, влияющей на объективное исполнение им профессиональных обязанностей) – все эти факторы в совокупности неизбежно приводят к злоупотреблениям властью именно на местном, региональном уровне, создают благодатную почву для возникновения внутримуниципальных конфликтов и усиления патерналистских тенденций в сфере муниципальной службы [13].

Само конфликтное взаимодействие в сфере муниципальной службы среди чиновников Ю.В. Андриянова, Ю.Н. Дорожкин, И.В. Фролова и другие отечественные учёные относят к области межличностных организационных конфликтов. Соответственно, и управление такого рода конфликтами должно основополагаться на методах межличностного управления [13].

Причины конфликта интересов на государственной и муниципальной службе:

1. нарушение основных принципов муниципальной службы, невыполнение муниципальным служащим первостепенных обязанностей, в том числе неисполнение или ненадлежащее исполнение им должностных инструкций;
2. несоблюдение служащими прав и законных интересов граждан, организаций, общества и государства, несоблюдение действующего законодательства, нарушение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, несоблюдение основных требований к служебному поведению муниципального служащего;
3. различные социальные притязания и предпочтения, ценностные установки, дисбаланс между материальными возможностями и финансовыми ожиданиями, между профессиональным уровнем и должностным положением отдельных служащих;
4. высокий уровень расплывчатости и неопределённости компетенции, дублирование полномочий муниципальных органов и их структурных подразделений, несогласованность в их действиях, слабая информированность населения о деятельности органов власти, наличие противоречий между нормативными правовыми актами органов власти различного уровня, существующие пробелы в правовом регулировании, способствующие созданию условий коррупционного поведения;
5. ненадлежащий контроль руководителей за осуществлением муниципальными служащими должностных обязанностей, за соблюдением ими служебной и организационной дисциплины, недостаточное использование моральных и материальных ресурсов мотивации муниципального служащего, отсутствие критериев, позволяющих выявить ситуацию возникшего либо предполагаемого конфликта интересов.

---

К условиям, способствующим возникновению конфликта интересов на гражданской службе, относятся:

1. недостаточное информирование о деятельности органов государственной власти;
2. наличие противоречий между нормативными правовыми актами органов власти различного уровня, включение в них положений, способствующих созданию условий для коррупционного поведения, существующие пробелы в правовом регулировании;
3. несоблюдение служебной и организационной дисциплины;
4. отсутствие или недостаточное использование моральных и материальных ресурсов мотивации государственного служащего, дискриминацию и неодинаковое вознаграждение при выполнении равного объёма служебных функций ввиду необъективности и неэффективности системы оплаты труда и др.

1.3 Правовые особенности института конфликта интересов на государственной и муниципальной службе

В соответствии с федеральным законом № 79-ФЗ в случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан информировать об этом представителя нанимателя в письменной форме (часть 3 статьи 19) [11]. Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по его предотвращению или урегулированию, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы в порядке, установленном федеральным законом № 79-ФЗ (часть 4 статьи 19) [11].

Состав лиц, которые могут быть представителями нанимателя и в силу этого на которых не распространяется институт конфликта интересов, содержится в Сводном перечне государственных должностей РФ, утверждённых указом Президента РФ от 11 января 1995 года № 32 «О государственных должностях Российской Федерации». В него включены государственные должности РФ, установленные Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и законами РФ.

В силу сложившейся законодательной практики к представителям нанимателя относятся руководители таких государственных органов (точнее ‒ структур исполнительной и аппаратов законодательной власти), как: руководитель аппарата палаты Федерального Собрания, руководитель аппарата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, руководители федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Президента РФ и Правительства РФ, руководители федеральных органов исполнительной власти, находящиеся в ведении федеральных министерств (федеральных служб и агентств) [6, 12] и др. На этих лиц не распространяется институт конфликта интересов либо к ним на практике не могут быть применены положения, предусмотренные федеральным законом № 79-ФЗ для государственных гражданских служащих в части разрешения конфликта интересов. Статус большинства указанных государственных должностей РФ предполагает более жёсткие ограничения, в соответствии с которыми лица, находящиеся на этих должностях, не могут заниматься никакой оплачиваемой деятельностью за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

---

На наш взгляд, при конфликте интересов государственный гражданский служащий делает выбор между личной заинтересованностью как возможностью получения им при исполнении должностных обязанностей доходов (необосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для себя, членов своей семьи, иных граждан или организаций, указанных в законе, и интересами службы, то есть задачами, для выполнения которых образованы федеральные государственные органы, государственные органы субъектов РФ, и полномочиями, выполнение которых непосредственно возложено на государственного служащего. Это означает, что в первую очередь при конфликте интересов страдают интересы службы, в связи с чем, как нам представляется, противоречие возникает не между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или РФ, а между ненадлежащим исполнением гражданским служащим возложенных на него должностных обязанностей и указанными законными интересами.

Следовательно, возможность причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или РФ находится в прямой зависимости не от личной заинтересованности гражданского служащего, а от необъективного исполнения им должностных обязанностей, произошедшего вследствие влияния на их добросовестное исполнение личной заинтересованности.

Следующий, на наш взгляд, некорректный момент содержится в понятии «личная заинтересованность гражданского служащего». Анализ его конструкции позволяет сделать вывод о том, что законодатель, заключив в скобки термин «неосновательное обогащение», тем самым сделал его равноценным понятию: доходы в денежной либо в натуральной форме, доходы в виде материальной выгоды, которые может получить гражданский служащий при исполнении должностных обязанностей.

В целях раскрытия термина «неосновательное обогащение» обратимся к гражданскому законодательству, регулирующему отношения, связанные с неосновательным обогащением, в том числе с его возвратом и возмещением возникшего в связи с этим вреда. Статья 1102 Гражданского кодекса РФ под неосновательным обогащением понимает неосновательно, то есть без установленных законом, иными правовыми актами или сделкой оснований, приобретённое или сбережённое имущество [1]. В постановлении Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 25 февраля 2004 года № А33-8425/03-С2-Ф02-298/04-С2 разъяснены условия неосновательного обогащения:

---