Файл: Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: проблемы и механизмы оптимизации.pdf

Министерству финансов РФ предоставляется право требования от имени РФ погашения задолженности субъектов РФ по денежным обязательствам перед федерацией. Минфин России вправе проводить работу по возврату указанных видов задолженности с участием агентов Правительства РФ (ст. 93.4); 4) в субъектах РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ , осуществляются дополнительные меры. К ним, в частности, относятся подписание соглашений с Министерством финансов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ, организация исполнения бюджета субъекта РФ с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств бюджета субъекта РФ и главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ в органах Федерального казначейства и др.;

при несоблюдении органами государственной власти субъектов РФ условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета Минфин России вправе принять решение о приостановлении (сокращении) предоставления межбюджетных трансфертов соответствующим бюджетам субъектов РФ.38 В межуровневом взаимодействии органов власти в бюджетно-налоговой сфере следует отметить ведущую роль Министерства финансов РФ, которое осуществляет методологическое руководство в области составления и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, получает от органов исполнительной власти субъектов РФ материалы, необходимые для составления проекта федерального бюджета, прогноза основных параметров бюджетов бюджетной системы РФ и прогноза консолидированного бюджета РФ, разрабатывает проекты методик распределения и порядок предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы РФ, осуществляет иные полномочия (ст. 165). Согласно положениям ст. 30 Налогового кодекса РФ налоговые органы также осуществляют свои функции и взаимодействуют при этом с органами исполнительной власти субъектов РФ. Детально порядок их взаимодействия регулируется значительным числом подзаконных актов финансовых органов. В качестве примера можно привести Приказ Министерства финансов РФ от 31 октября 2007 г. № 675 «Об утверждении порядка подписания соглашений между Министерством финансов РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации». Следует отметить, что бюджетно-финансовая сфера в настоящее время наиболее проблемная сфера межуровневого взаимодействия. Она характеризуется следующими основными проблемами:^[20]

---

централизация финансовых ресурсов;

несоответствие доходных и расходных полномочий субъектов РФ;

ориентация межбюджетных отношений на вертикальные формы выравнивания, приоритет субсидий и субвенций;

отсутствие у субъектов РФ стимулов к повышению доходности собственных бюджетов, недостаточный объем их правомочий в данной сфере;

финансовая несамостоятельность большинства субъектов РФ;

недостаточная прозрачность бюджетов всех уровней;

низкая эффективность расходования бюджетных средств;

наличие слишком большого количества видов межбюджетных трансфертов;

неэффективность финансовой поддержки из федерального бюджета целого ряда регионов;

слишком сложное регулирование порядка взаимодействия органов власти разных уровней в рассматриваемой сфере.

Большинство из этих проблем стали следствием, с одной стороны, явного перекоса финансово-бюджетной системы в сторону федерального центра, а с другой — неурегулированности многих ее положений в соответствующих законодательных актах, начиная с Конституции РФ.

Создается впечатление, что некоторые «болевые точки» межуровневого взаимодействия в данной сфере умышленно обходятся федеральным законодателем, что в масштабах федерации приводит к не всегда справедливому распределению средств между субъектами РФ, усугублению их социально-экономического расслоения и застоем в развитии территорий.40 Законодательство в финансово-бюджетной сфере, в первую очередь — Налоговый кодекс РФ, формировалось в период 1990-х годов, когда важнейшей задачей развития было наполнение бюджета, ликвидация задолженностей по зарплатам и пенсиям. Поэтому модель межбюджетных отношений была ориентирована на мобилизацию всех имеющихся ресурсов в руках государства и на последующее распределение этих централизованных ресурсов по приоритетным направлениям. Однако в современных условиях данная модель межуровневого взаимодействия уже не совсем актуальна и нуждается в пересмотре.

2.3. Проблемы в организации взаимодействия органов власти с органами местного самоуправления

Совместные согласованные действия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, в условиях реформирования последних, приобретают особую актуальность при разрешении вопросов местного значения. В свою очередь от политики органов государственной власти субъектов Российской Федерации зависит процесс развития местного самоуправления на территории субъекта. Данное обстоятельство обусловлено не только историческим и культурным, но, прежде всего, территориальным единством. На современном этапе развития местного самоуправления, специалистами неоднократно обращалось внимание на пробелы в законодательном регулировании взаимодействия органов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Так, можно согласиться с мнением В.В.Оноховой,^[21] которая отмечает, «что при отсутствии принципов, определяющих взаимоотношения региональных органов государственной власти с органами местного самоуправления, на федеральном уровне неизбежно привело к их отсутствию в конституциях (уставах) субъектов на региональном уровне. В то же время представляется целесообразным основными законами субъектов РФ на основе норм Конституции РФ, Федерального закона № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и других федеральных законов установить общие положения для определения “конструкции” взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления». По справедливому замечанию Е.Н.Селютиной,^[22] политическая составляющая проблемы взаимодействия органов государственной власти субъектов и органов местного самоуправления «заключается в том, что статус субъектов местного самоуправления реализуется в совокупности властных полномочий, которыми они наделяются органами государственной власти. Объем властных полномочий — предмет острых противоречий и конфликтов между местными и региональными органами. Суть противоборства состоит в том, что муниципальная власть пытается противопоставить себя всем остальным органам власти, а субъект государственной власти всеми законными и незаконными средствами стремится сокрушить своего муниципального оппонента». Следующей проблемой является политическая пассивность населения муниципальных образований. Создать местное самоуправление законодательно оказалось намного быстрее, чем внедрить его на практике. Обоснованной представляется точка зрения В.И.Шмакова^[23], который отмечает, что «данный процесс требует более длительного периода времени и не может быть осуществлен по инициативе сверху в короткие сроки чьим-то волевым усилием. Местное самоуправление должно вырасти из процесса усиления гражданской заинтересованности, ответственности и солидарности, активно участвующих в решении вопросов местного значения, различных групп и объединений жителей. Необходимо, чтобы сформировалась готовность населения включиться в работу соответствующих органов, сначала территориального общественного самоуправления, а затем муниципального управления и местного самоуправления». В целом вовлечение граждан в процесс самоуправления предполагает осуществление органами муниципального образования следующих действий: создание условий для участия населения в принятии решений; предоставление гражданами права принимать решения, затрагивающие их права и интересы; замену властных методов воздействий на методы взаимодействия и сотрудничества; создание базовой для развития местного самоуправления системы органов территориального общественного самоуправления и т.д. Стоит согласиться с мнением Г.Ф.Скрипкина о том, что «принятие законодательства о местном самоуправлении не означает моментального перехода к новому режиму деятельности территориального коллектива. Оно может только создать условия для длительного процесса самоорганизации народа, а пока у большинства сограждан отсутствуют самоуправленческие навыки». Для вовлечения населения в процесс местного самоуправления необходима информационная открытость в работе органов местного самоуправления и подконтрольность населению всех ресурсов, используемых органами и должностными лицами муниципальных образований.

---

«У любого жителя муниципального образования должно быть право задать вопрос по существу любых публичных расходов, осуществляемых местной властью, этому праву должна корреспондировать обязанность (подкрепленная санкциями) соответствующих органов или должностных лиц местного самоуправления дать соответствующий ответ, объяснение». Для реализации информационной открытости работы органов местного самоуправления и территориального общественного самоуправления возможно заимствование опыта США о предоставлении информации населению низовыми местными общественными ассоциациями, содержащейся в информационных письмах (решения собраний, описание программ, сведения о других мероприятиях и в услугах, оказываемых в районе). Этот метод обмена информацией и распространения знаний о возможностях населения относительно участия в общественном самоуправлении позволяет информировать граждан о процессах, происходящих на территории, путем эффективной работы общественных ассоциаций. Кроме этого проводятся образовательные сессии для лиц, представляющих интерес микрорайона (например, о порядке обращения в органы местной власти, о возможностях участия жителей в определении городской политики); регулярно осуществляются опросы населения. На основе полученных результатов разрабатывается план развития района. В США существует значительное количество публичных институтов, выражающих групповые и индивидуальные интересы жителей муниципальных образований. Иногда бывает трудно провести четкую границу между органами местного самоуправления и общественными организациями местного населения, поскольку деятельность местных властей находится под гражданским контролем, и население использует предоставленную возможность участвовать в подготовке и принятии решений.

Представляется обоснованным, что и на территории Российской Федерации массовое обучение жителей местному самоуправлению как новому образу жизни должно стать обязанностью всех уровней власти и управления. Однако данное обучение должно сопровождаться широкой правоприменительной практикой. При этом выделенные из бюджетов средства и привлеченные частные инвестиции необходимо вкладывать в улучшение качества дорог и теплоснабжение домов, повышение чистоты населенных пунктов, дворов, подъездов, рост доходов и благосостояния жителей, формирование благоприятного социального климата и т.д. Именно через демонстрацию положительных результатов обучение может стать основой для формирования сначала сочувствующих, а затем единомышленников в процессе распространения на всей территории Российской Федерации принципов местного самоуправления. Серьезной проблемой народовластия является отсутствие фактического контроля со стороны населения за органами местного самоуправления.^[24]

---

Именно контроль за деятельностью органов местного самоуправления и возможность давать оценку, а при необходимости принимать меры юридической ответственности к главам муниципальных образований являются важной составляющей народовластия. В качестве методов обучения народовластию возможны: научные и практические конференции, съезды, собрания, сходы, устная и письменная пропаганда через газеты и электронные средства информации.51 Для воплощения модели внедрения населения в процесс местного самоуправления необходимо принять закон субъекта Российской Федерации, в котором будет предусмотрена обязанность органов местного самоуправления информировать каждого жителя о состоянии дел муниципального образования. Помимо сведений, находящихся на сайтах администраций в сети интернет, необходимо вкладывать листовки в почтовые ящики, вывешивать отчеты о распределении денежных средств на информационные стенды, расположенные на домах и т.п. Заинтересованность граждан в получении информации будет способствовать повышению их политической культуры. Приблизить население к местному самоуправлению могли бы сами муниципальные служащие. К сожалению, низкий уровень коммуникативных навыков у муниципальных служащих не способствует решению данной проблемы.

Назрела необходимость в реформе кадрового обеспечения местного самоуправления. Требуется реализация программы непрерывного образования муниципальных служащих. Необходима достаточно многочисленная прослойка квалифицированных специалистов в области коммунального хозяйства, управления и финансов. Такая нехватка специалистов не может быть компенсирована даже за счет огромных финансовых вливаний. Кроме того, проблемой формирования местного самоуправления как самостоятельного звена единой системы власти в государстве является отсутствие финансовой стабильности.

Так, финансирование муниципальных образований происходит за счет средств, поступающих из центра и субъектов в виде отчислений от федеральных и региональных налогов, дотаций и субвенций. При этом в бюджетном устройстве России местные налоги образуют незначительную часть в доходах собственных бюджетов. В соответствии с действующим законодательством только земельный налог и налог на имущество физических лиц полностью поступают в местные бюджеты. Эти налоги стабильны в своих поступлениях, но отличаются низкой мобильностью налоговой базы. В этой связи, практически основными источниками доходов муниципальных образований являются поступления от продажи и аренды имущества, находящегося в муниципальной собственности. Следующая проблема связана с непропорциональным распределением финансовых средств между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.^[25]

---

Г. Ф. Скрипкин предлагает решить ее, реализовав принцип бюджетного федерализма, путем равномерного распределения доходов между тремя уровнями (Россия – субъект Федерации – местное самоуправление) в соотношении 1:3. Представляется обоснованным, что именно такое распределение доходов в состоянии разрешить проблему дефицита денежных средств на территории муниципального образования. Вместе с тем на законодательном уровне данное предложение не рассматривалось. Местный налог на недвижимость, по мнению ряда экономистов, будет эффективным механизмом стимулирования инвестиций в объекты недвижимости, развития муниципальной инфраструктуры и контроля за операциями с недвижимостью. Также следует обязать субъекты Российской Федерации переводить денежные средства от транспортного налога в размере 30% на местный уровень. Включение данных налогов не позволит разрешить всех финансовых проблем муниципалитета, однако будет способствовать частичному увеличению налоговой базы местных бюджетов. Значимой проблемой является передача муниципальным образованиям государственных функций с необходимыми для их выполнения финансовыми ресурсами. Фактически функции передаются, а средства для их реализации – нет. В этой связи целесообразно привлекать ответственности должностных лиц, которые, передавая подобные полномочия, не передают финансовые ресурсы для реализации этих полномочий. Подводя итоги вышеизложенного, решить обозначенные проблемы возможно путем принятия федерального закона, регламентирующего принципы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления. Повышение уровня политической культуры населения, формирование его политической активности в решении вопросов местного значения возможно посредством его вовлечения в процесс принятия решений по вопросам обеспечения жизненно важных интересов муниципального образования. Финансовой самостоятельности муниципального образования будет способствовать перевод в местные налоги налога на недвижимость и единого налога на вмененный доход для всех видов деятельности.

На основании выдвинутых проблем, предполагается следующее их решение:

Законодательное регулирование деятельности органов местного самоуправления должно прорабатываться тщательно, органами государственной власти федерального уровня управления (Государственная Дума РФ, Совет Федерации РФ, Правительство РФ). На региональном уровне управления органы законодательной и исполнительной власти должны давать свои предложения и вносить замечания в части законодательной инициативы.

---