Файл: Государственная служба в России: опыт, современное состояние и направления совершенствования.pdf

С июля 1918 г в Советской республике установилась однопартийная система, которая таила в себе огромную опасность. Поскольку правящая партия большевиков не имела легальной оппозиции, правительство начало действовать преимущественно насильственными способами [17, c. 84].

В июле 1918 г. на VIII съезде Советов была принята и вступила в силу первая Конституция РСФСР. В годы гражданской войны произошло перераспределение территории России. В руках советской власти оставались только центральные районы. Наиболее распространенными чрезвычайными органами в это время были «комитеты бедноты» и революционные комитеты, развивался процесс сращивания партийных и государственных структур. Рабоче-

крестьянская партия большевиков распространила свое влияние на все сферы – экономику, культуру, семью, общество в целом [29, c. 116].

20 декабря 1922 г. на всеобщем съезде Советов было провозглашено о создании СССР, а в 1924 г была принята Конституция СССР. Федеративная форма государственного устройства, гарантированная конституцией, на деле превратилась в формальность. Для осуществления властных полномочий партии необходим был аппарат, для организации которого был использован принцип номенклатуры, которая заменила систему должностей и чинов. Функция партийно-государственной номенклатуры заключалась в политическом управлении. Такой порядок просуществовал до ликвидации в 1991 г. советской власти [29, c. 114].

На VIII Чрезвычайном Всероссийском съезде Советов 5 декабря 1936 г был принят новый Основной закон СССР, в котором говорилось о «полной победе социалистической системы во всех сферах народного хозяйства». Были определены особенности в экономическом строительстве, но говорить о победе социализма было преждевременно. Участие широких масс трудящихся в управлении было формальным, прикрывавшим диктат партийно-государственной бюрократии во главе со Сталиным. Победа Советского Союза в Великой Отечественной войне не привела к сколько-нибудь значительным изменениям в государственном устройстве. На этапе существования Советского Союза с 1953 г по 1990 г происходили бесконечные и безосновательные реорганизации партии и государства, которые привели к расколу политической элиты на ряд субэлит. Например, консервативное крыло (И.К. Полозков, Н.А. Андреева), выступающие за ограничение масштабов перестройки; псевдодемократическая субэлита в КПСС (А.Н. Яковлев, Ю.Н. Афанасьев, Г.Х. Попов), вдохновляемая антисоветскими движениями и ограничениями, требовала доведения перестройки до полного крушения социализма [31, c. 17].

В 1990 г. начался глобальный политический кризис, положивший начало гибели советской государственности. 12 июля 1990 г. под руководством Б.Н. Ельцина была принята Декларация «О государственном суверенитете РСФСР». Тем самым российские депутаты, включая коммунистов, внесли значительный вклад в форсирование процесса уничтожения СССР «сверху».

Состоявшийся в июле последний ХХVIII съезд выявил полный раскол партийных рядов, управление экономикой было парализовано, а ее состояние было катастрофическим. 1 декабря 1990 г на Украине состоялся референдум, в ходе которого граждане республики поддержали идею образования независимого государства, а 8 декабря были подписаны документы о прекращении функционирования СССР и создании Содружества Независимых Государств (СНГ). Последним аккордом в драматических событиях этого времени стало решение сессии Верховного Совета РСФСР о переименовании страны, ставшей отныне Российской Федерацией – Россией [18, c. 170].

Таким образом, отличительной чертой советских органов власти было соединение партийных, законодательных и исполнительных функций. Для формирования государственного аппарата был использован принцип номенклатуры, под которым понимали перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях. Номенклатурный принцип порождал партийную деспотию, безответственность кадров. Все это привело к краху СССР «сверху».

1.3 Развитие государственной службы в современной России

Поскольку функционирование государственного аппарата в значительной степени не соответствовало задачам осуществления реформ, возникла необходимость в проведении реформы государственной службы.

Цель реформирования (примерно 2000 г.) состояла в том, чтобы создать государственный аппарат нового типа, способный работать на данном этапе и в будущих политических и экономических условиях, аппарат дисциплинированный, экономичный и высокопрофессиональный. Для этого требовалось повысить административно-правовой статус государственных служащих Для проведения реформы государственной службы были разработаны тезисы, которые получили правовое закрепление в Положении о федеральной государственной службе. Это был временный нормативный правовой акт в становлении федеральной государственной службы [18, c. 170].

Важная роль в правовом регулировании принадлежит Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 года [1]. Конституцией определены государственные должности Российской Федерации, предназначенные для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Это имеет большое значение для разграничения должностей, не относящихся к государственной службе от должностей государственной службы [31, c. 22].

31 июля 1995 г. впервые был принят Федеральный закон «Об основах государственной службы», который установил правовые основы организации государственной службы, основы правового положения государственных служащих и порядок прохождения ими государственной службы. Закон был базовым для законодательных и других нормативных актов. Он обеспечивал реализацию его положений, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации [18, c. 172].

В период с 1995 по 2003 г. была проделана большая работа по реализации требований Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» и созданию такой правовой базы, которая могла бы осуществить практические меры по дальнейшему укреплению органов государственной власти государственными служащими.

С целью дальнейшего реформирования Указом Президента от 16 июля 2004 г «О мерах по совершенствованию государственного управления»2 был утвержден состав Межведомственной рабочей группы по обеспечению мероприятий по проведению реформы государственной службы. Целями этого реформирования было повышение эффективности государственной службы, укрепление государства, создание целостной системы государственной службы с учетом накопленного исторического опыта [31, c. 39].

Для достижения поставленных целей была разработана программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации», в которой был разработан комплекс мероприятий, направленных на совершенствование организационных, финансовых, правовых и методических основ государственной службы. Главными пунктами этой программы являются:

• создание комплексной нормативно-правовой базы;
• разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики;
• выработка мер по совершенствованию оплаты труда государственных служащих;
• внедрение программ подготовки кадров для государственной службы;
• реформирование системы управления государственной службой [17, c 214].

Таким образом, в результате реализации планируемых мероприятий государственная служба должна иметь ответственного, высококвалифицированного, высокооплачиваемого государственного служащего. Государственная служба должна быть эффективной, по возможности компактной, обязательно открытой и публичной. Стоит отметить, что законодательные и нормативные правовые акты должны обеспечивать единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы.

Стоит подчеркнуть, что Россия имеет многовековую историю развития государственной службы. Государственная служба – это совокупность компонентов (подсистем и элементов) государственной службы, взаимодействующих между собой во имя достижения определенных целей государственного управления. Государство и государственное управление всегда играли решающую роль в жизни страны. Исторически сложившийся опыт развития государственной службы до 1917 г, практика создания единой системы органов государственной службы, принятые в тот период законодательные и нормативные акты по организации государственного аппарата явились основой для создания единой системы государственной службы.

2. Современное состояние государственной службы в России

2.1 Основные принципы и функции государственной службы

В демократическом обществе государство является основой для сплочения, объединения общечеловеческих и национальных, социальных и профессиональных ценностей и интересов граждан страны. Свои задачи государство решает через государственную службу, которая является правовым и социальным институтом, функционирующим за счет осуществления людьми профессиональной деятельности по реализации компетенции государственных органов и государственных должностей [28, c. 51].

Большая роль в формировании социально-правового института государственной службы России отведена федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» (утвержден 31 июля 1995 г, № 119-ФЗ), в соответствии с которым под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. В данный момент данный закон утратил силу.

В соответствии с принципом разделения полномочий государственная служба осуществляет функции в аппарате органов представительной и судебной власти, в органах исполнительной власти, а также в иных государственных органах, отнесенные актами законодательства Российской Федерации к государственной службе [12, c. 80].

С целью сохранения целостности России, согласования всех уровней власти и подсистем государственного управления, государственная служба должна быть единой. Основным смыслом государственной службы должно быть служение государству, развитие общества, укрепление государственности.

При строительстве государственной службы большое внимание уделялось вопросам, имеющим принципиальный характер. Без них невозможно построение и функционирование системы государственной власти в стране. Искусство управления таким сложным организмом, как государственная служба, не может опираться только на интуицию или организаторский талант руководителя. Оно должно базироваться на прочной основе – сплаве теоретических обобщений и накопленного в этой сфере опыта, изложенном в виде исходных положений – принципов. Принципы составляют фундамент системы государственной службы любого государства [22, c. 84].

Слово «принцип» в переводе с латинского означает начало, основа. Принципы, закрепленные в современном российском законодательстве, отражают смысл государственной службы, образуют исходные начала организации всей административной власти в Российской Федерации. Главное состоит в том, что эти принципы, имея государственное значение, всеобщи и обязательны. При классификации принципов выделяют три вида: общие (конституционные), организационные (специальные), технологические (профессиональные).

Конституционные принципы вытекают из норм Конституции [1], касающихся государственного управления и государственной службы. Организационные принципы отражают механизм построения и функционирования государственного аппарата и всех его звеньев. Профессиональные принципы касаются механизма и процедур прохождения государственной службы, служебной деятельности и поведения чиновников.

Все эти принципы, будучи взаимосвязаны, определяют организацию и функционирование государственной службы как системы.

В федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» [3] сформулированы девять основных принципов построения и функционирования государственной службы:

- федерализм;

- законность;

- приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

- равный доступ граждан к государственной службе;

- единство правовых и организационных основ государственной службы;

- взаимосвязь государственной и муниципальной службы;

- открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю;

- профессионализм и компетентность государственных служащих;

- защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность [3].

Принцип федерализма – конституционный принцип. Он основан на единстве системы государственной службы и соблюдении конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации. Существование двух уровней государственной власти определяет и существования двух уровней государственной службы – федеральная государственная служба и государственная служба субъектов Федерации. Они автономны и независимы друг от друга. Конституций РФ достаточно четко определены разграничения предметов ведения между федеральными и региональными органами государственной власти и то, что находится в их совместном ведении. К сожалению, пока принцип федерализма до конца не реализован, так как присутствует несогласованность действий федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации [3].