Файл: Проблемы использования зарубежного опыта организации государственной службы в современной России на примере Канады.pdf

Рассматривая правовое регулирование государственной гражданской службы Канады стоит, прежде всего отметить, что современные принципы канадской государственной гражданской службы были сформулированы почти на век раньше современных российских, однако существенных различий не имеют. В обеих странах предусматривается свобода поступления на государственную службу для всех граждан, предоставляются социальные гарантии государственным служащим, соблюдается принцип продвижения по службе на основании «системы заслуг» и другие. Многие из таких принципов были впервые закреплены на законодательном уровне в Канаде в Законе «О гражданской службе»^[35] (Civil Service Act), который был принят канадским парламентом в 1918 году после Первой мировой войны. Новеллой данного нормативного акта стала так называемая «система заслуг», которая является основным принципом формирования корпуса государственных служащих. Принцип «системы заслуг» позволяет добиться следующих результатов: должное мотивирование государственных служащих, желающих исправно работать с целью получения повышения по службе, и, как результат, государственные органы возглавляются самыми достойными, мотивированными, опытными государственными служащими. Важно, однако, отметить, что Закону 1918 года предшествовал Закон Канады «О гражданской службе» 1882 года,^[36] который, в свою очередь, не предусматривал подобной «системы заслуг», что вело к стагнации государственного аппарата Канады и, как следствие, канадской экономики.

На сегодняшний день основным нормативным актом Канады, регулирующим общественные отношения, связанные с государственной гражданской службой, является Закон Канады «О найме на государственную гражданскую службу» (Public Service Employment Act) 2003 года.^[37] Данный нормативный акт занимает первостепенное место в системе регулирования порядка поступления на государственную гражданскую службу. В соответствии с главой 1 данного Закона наем граждан Канады на государственную гражданскую службу осуществляется специальным государственным независимым агентством, подотчетным парламенту – Комиссией гражданской службы (Public Service Commission). В Законе подробно описывается правовой статус служащих Комиссии гражданской службы, порядок принятия лиц на государственную службу, обстоятельства, учитываемые Комиссией при приеме лица на гражданскую службу, порядок обжалования решения руководителя государственного органа об увольнении государственного служащего, а также обжалование решения Комиссии гражданской службы о необоснованном отказе в принятии на государственную службу. Более подробно процедура обжалования вышеуказанных оснований закрепляется в Регламенте «Об административном суде по делам гражданской службы» (Public Service Staffing Tribunal Regulations) 2005 года.^[38]

Служебный контракт между лицом, поступающим на государственную гражданскую службу, и государством заключается от имени лица и Казначейского совета Канады (Treasury Board of Canada), правовой статус которого определен в Законе «О финансовом управлении» (Financial Administration Act of Canada) 1985 года.^[39] В этом же нормативном акте имеются приложения № 1, 4 и 5, в которых закрепляется список ведомств, служащие которых подпадают под понятие «государственный гражданский служащий».

Социальные гарантии отставным государственным служащим закреплены в Законе «О пенсионном обеспечении государственных гражданских служащих» 1985 года.^[40] Также во всех вышеперечисленных канадских нормативных актах закреплены положения о том, что государственными служащими Канады вправе быть граждане Канады в соответствии с определением, закрепленным в Законе Канады «О гражданстве» (Citizenship Act of Canada) 1985 года^[41], в связи с чем данный закон также можно отнести к списку источников нормативного правового регулирования государственной гражданской службы Канады.

Канадский законодатель уделяет существенное внимание вопросу нераспространения государственными служащими информации, полученной ими по долгу службы. Это отражается в том, что помимо присяги государственного гражданского служащего Канады, в тексте которой закреплено обещание не разглашать информацию, полученную им по долгу службы, о чем будет более подробно сказано во втором параграфе второй главы настоящей работы, канадским законодателем был разработан и принят Закон «О защите информации государственными служащими» 2005 года (Public Servants Disclosure Protection Act).

Ввиду разницы в подходах к регулированию института государственной гражданской службы в Российской Федерации и Канаде можно сделать следующие выводы: гражданская служба Российской Федерации регулируется большим объемом нормативных правовых актов, представляющих собой своего рода «иерархию», а именно регулирование от общего к частному. Так, наиболее общим нормативным правовым актом Российской Федерации, регулирующим общественные отношения, связанные с гражданской службой, является Конституция РФ. Затем следует отметить Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», который дает определение государственной гражданской службе. Далее данный термин более подробно раскрывается в Федеральном законе «О государственной гражданской службы Российской Федерации», который посвящен целиком гражданской службе. Более подробно аспекты государственной гражданской службы Российской Федерации отражены в других федеральных законах, а также указах Президента, постановлениях и распоряжениях Правительства и иных нормативных правовых актах. Государственная гражданская служба Канады не имеет своего рода «центрального» нормативного акта. Канадский законодатель предпочел урегулировать общественные отношения, связанные с гражданской службой, путем принятия ряда нормативных актов, не связанных между собой по принципу «от общего к частному». Обвинить канадского законодателя было бы ошибочно, так как в данном случае не существует верного или неверного подхода, есть лишь различные способы регулирования общественных отношений, каждый из которых имеет право на существование.

ГЛАВА 2. ПОРЯДОК ПРОХОЖДЕНИЯ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И КАНАДЕ

§1. Институт государственной гражданской службы и административно-правовой статус государственных гражданских служащих в Российской Федерации и Канаде

С целью создания комфортного, социально защищенного и материально развитого государства необходимо обратить внимание на два фактора, наличие которых позволяет достичь положительного результата: развитой системы государственной службы и высокой квалификации лиц, работающих в сфере государственной гражданской службы. Именно И. В. Сталину принадлежит знаменитое высказывание: «Самый ценный капитал – это люди. Кадры решают всё»,^[42] известное большинству современных руководителей государственных органов и предприятий. Профессионально подготовленные и замотивированные специалисты во многом составляют человеческий капитал, работающий на благо Российской Федерации. Как отмечает заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор Ю. М. Козлов, именно государственным служащим принадлежит роль в решении таких задач, как управление экономической, социально-культурной и административной сферами, укрепление российской государственности и реформирование общества на основах демократии права.^[43]

Государственная гражданская служба – имманентная составляющая современного государства, от которой напрямую зависит его политическая и общественная жизнь. Законодателем дается следующее определение государственной гражданской службы: «вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации».

Правовой статус государственного гражданского служащего Российской Федерации закреплен в статье 13 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Так, «гражданский служащий – гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации».^[44]

В отличие от канадского законодательства, в законодательстве Российской Федерации (ст. 14 – 15 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации») дается исчерпывающий перечень прав и обязанностей государственных гражданских служащих. Среди основный прав государственных гражданских служащих законодатель выделяет следующие: право на ознакомление с документами, определяющими права и обязанности служащего по замещаемой должности гражданской службы; право на отдых, включая право на ежегодный оплачиваемый основной и дополнительный отпуск; право на оплату труда; право на получение информации, необходимой для осуществления служебных обязанностей; право на должностной рост на конкурсной основе; право на дополнительное образование, связанное с профессиональной переподготовкой и повышением квалификации; право на членство в профессиональном союзе; право на защиту своих прав и законных интересов, включая обжалование в суд нарушений своих прав; право на медицинское страхование и другие права, закрепленные в законодательстве.^[45] К основным обязанностям государственных гражданских служащих относятся следующие: обязанность соблюдать и обеспечивать исполнение российского законодательства; обязанность исполнять должностные обязанности и поручения руководителей; обязанность не разглашать сведения, составляющие государственную тайну и иную охраняемую законом тайну, а также сведения, ставшие известными государственному служащему в связи с исполнением служебных обязанностей; обязанность беречь государственное имущество; обязанность сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении служебных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов и иные обязанности, закрепленные в законе. Интересно отметить, что обязанность государственного гражданского служащего не разглашать информацию, ставшую известной в связи со служебным положением, канадские законодатели прописывают в тексте присяги, принимаемой каждым лицом, поступающим на государственную гражданскую службу, тем самым отмечая значимость данного принципа и недопустимость злоупотребления полномочием.

Современная Канада представляет собой государство, имеющее множество сходств и различий с Российской Федерацией. Основные сходства между двумя государствами проявляются в первую очередь в плане географии: государства расположены в северном полушарии, занимают первые два места по площади, имеют федеративную форму государственного устройства и непропорционально низкую численность населения. Различий же, однако, также немало. Основными отличиями являются наличие двух государственных языков в Канаде, принадлежность к англо-саксонской правовой семье и другие. Следует более подробно рассмотреть государственную гражданскую службу Канады с целью выявления положительного опыта и анализа возможности применения канадской практики в Российской Федерации.

В связи с федеративным государственным устройством Канады и её делением на провинции, субъекты федерации имеют автономные органы государственной власти и государственной службы. Руководство государственной службой Канады можно разделить на четыре категории: Правительство Канады (Кабинет Министров во главе с Премьер-министром), Казначейский совет, Комиссия гражданской службы, а также руководство департаментов и ведомств. Полномочия канадского Правительства в организации государственной службы сводятся к назначению председателя Казначейского совета.

Казначейский совет был образован в 1867 году с принятием британским парламентом Акта о Британской Северной Америке (British North America Act), объявляющего Канаду доминионом. Казначейский совет входит в Тайный совет при Королеве Канады и является центральным органом по руководству федеральной гражданской службой. Совет состоит из ряда министров Кабинета, а именно министров финансов, регионального и промышленного развития, здравоохранения, социального страхования, занятости и по делам иммиграции. Казначейский совет обладает нормотворческими полномочиями в сфере государственной гражданской службы, а именно Казначейский совет правомочен определять основные требования, предъявляемые к государственным служащим, классификацию должностей государственных служащих, их должностные оклады и нормы поведения, а также меры взыскания за дисциплинарные нарушения. На сегодняшний день деятельность Казначейского совета регулируется в соответствии с разделом 1 Закона Канады № F-11 «О финансовом управлении» 1985 года.

Одной из главных особенностей канадской государственной службы является наличие специального органа, отвечающего за набор на государственную службу и увольнение с нее. В Канаде отбором чиновников и их освобождением от должности занимается Комиссия гражданской службы. Комиссия функционирует на основании положений раздела 1 Закона Канады «О найме на государственную гражданскую службу» 2003 года. В соответствии с указанным законом Комиссия гражданской службы является независимым государственным агентством, осуществляющим отбор на должности государственных гражданских служащих лиц, соответствующих заданным требованиям, а также защиту прав беспартийных государственных служащих, представителей коренного населения, представителей меньшинств, женщин, лиц с ограниченными возможностями, а также занимающимся контролем за использованием и соблюдением принципа равноправия обоих официальных языков Канады в рамках государственной гражданской службы. Помимо вышеупомянутых полномочий Комиссии по гражданской службе в сферу её полномочий входит создание специальных органов по разрешению споров между государством и государственными служащими по вопросам прохождения государственной службы. Штаб-квартира Комиссии по гражданской службе расположена в столице Канады – г. Оттава. Комиссия имеет семь региональных и восемь окружных подразделений, расположенных по всей стране. Активное сотрудничество Комиссия ведет с различными департаментами и ведомствами по подготовке кадров.^[46]