Файл: Проблемы использования зарубежного опыта организации государственной службы в современной России на примере Канады.pdf

Существует несколько канадских нормативных актов, закрепляющих понятие государственной гражданской службы, однако в данном понятии присутствует множество неопределенностей. В соответствии с пп. 11 п.1 ст. 2 Закона Канады «О найме на государственную гражданскую службу» 2003 года государственная гражданская служба – это служба в одном из ведомств, список которых определен в Приложении №1 Закона Канады № F-11 «О финансовом управлении» от 1985 года, на иных должностях федеральной государственной гражданской службы, закрепленных в Приложении №4 того же Закона, а также в некоторых государственных агентствах, закрепленных в Приложении №5. Такое же определение государственной гражданской службы дается в Законе Канады «О трудовых отношениях, связанных с государственной гражданской службой» (Public Service Labour Relations Act) 2003 года. ^[47]

Права государственного гражданского служащего, или как указано в Законе «О трудовых отношениях, связанных с государственной службой» - «работника» закреплены в ст. 5 данного Закона: «каждый работник имеет право на работу в выбранном по своему желанию государственном органе». Данное положение представляется весьма ограниченным и неполным, так как отсутствуют четко прописанные права и обязанности государственного гражданского служащего, а также какие-либо ссылки на нормативные акты, которые могли бы перечислять все права и обязанности государственных служащих. Так, например, в п. 1 ст. 16 Закона Канады «О Канадском космическом агентстве» 1990 года (Canadian Space Agency Act)^[48] лишь указано, что работники назначаются на должность в Канадское космическое агентство в соответствии с положениями Закона «О найме на государственную гражданскую службу» 2003 года, то есть на основании решения Комиссии гражданской службы.

Известно, что для эффективной и высококачественной работы государственных служащих необходимо обеспечить их беспристрастность. Человек – не робот, и в данном случае человеческие чувства способны нарушить объективное суждение и мышление государственного служащего, что способно привести к несправедливым действиям по отношению к другим лицам. Канадские законодатели не обходят стороной вопрос конфликта интересов. В 2006 году в Канаде был принят закон, содержащий правила поведения, которыми обязаны руководствоваться все государственные служащие в случае возникновения конфликта интересов между их служебными обязанностями и личными интересами.^[49] Цель правил, закрепленных в Законе, заключается в повышении доверия общества к государственному аппарату и веры в честность его служащих. Данная практика представляется гуманной и полезной, так как в отличие от уголовного закона или закона об административных нарушениях данный нормативный акт не устанавливает санкции, а дает разъяснения относительного должного поведения государственного служащего при определенных обстоятельствах.

§2. Порядок и особенности прохождения государственной гражданской службы в Российской Федерации и Канаде

Государственная гражданская служба Российской Федерации, равно как и государственная военная и иная государственная служба, имеет ряд ограничений и предусматривает определенную процедуру поступления на службу. Так, в соответствии со ст. 21 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» обладают правом поступления на государственную гражданскую службу граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие установленным в законе квалификационным требованиям. Закрепив в указанной статье минимальный возрастной ценз к государственным служащим – 18 лет, законодатель тем самым исключил попадание на государственную гражданскую службу эмансипированных лиц, не достигших восемнадцатилетнего возраста. Полный список оснований для непринятия гражданина на государственную гражданскую службу либо отстранения государственного гражданского служащего от занимаемой должности закреплен в ст. 16 – 17 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Одним из главных отличий государственной гражданской службы России от канадской является отсутствие единого государственного ведомства, занимающегося проведением конкурсов на замещение должностей государственной гражданской службы. Вместо Комиссии государственной службы в Российской Федерации предусмотрен внутриведомственный порядок замещения должностей государственных служащих.

Конкурс в государственном органе объявляется по решению руководителя государственного органа при наличии вакантной должности гражданской службы. Проведение конкурса осуществляется в два этапа.^[50] На первом этапе на официальных сайтах государственного органа и государственной информационной системы в области государственной службы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» размещается объявление о приеме документов для участия в конкурсе. Также в объявлении указывается следующая информация: наименование должности, на замещение которой объявляется конкурс; требования, предъявляемые к претендентам; условия прохождения гражданской службы; место и время приема документов, необходимых для участия в конкурсе; крайний срок принятия документов для участия в конкурсе; место и время проведения конкурса, а также другие информационные материалы. Гражданин, желающий принять участие в конкурсе, обязан представить следующие документы: личное заявление, лично заполненную и подписанную анкету, форма которой утверждена Распоряжением Правительства РФ № 667-р от 26 мая 2005 года «Об утверждении формы анкеты, представляемой гражданином Российской Федерации, поступающим на государственную гражданскую службу Российской Федерации или на муниципальную службу в Российской Федерации»^[51], копия гражданского паспорта или заменяющего его документа, а также документы, подтверждающие необходимое профессиональное образование, квалификацию или стаж (нотариально заверенные копия трудовой книжки, копия документов об образовании и о квалификации, другие документы, которые гражданин желает представить), документ, подтверждающий отсутствие у лица заболеваний, препятствующих прохождению государственной гражданской службы, перечень которых закреплен в Приказе Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 14.12.2009 года №984н.^[52] Все представленные гражданином документы подлежат обязательной проверке. Решение о проведении второго этапа конкурса принимается руководителем государственного органа (представителем нанимателя). Представитель нанимателя обязан оповестить лиц, допущенных до участия в конкурсе, о дате, месте и времени проведения второго этапа конкурса не позднее чем за 15 дней до начала второго этапа. С целью проведения конкурса правовым актом государственного органа образуется конкурсная комиссия. Законодатель наделяет государственные органы своего рода автономией в области сроков, порядка работы комиссии, а также методики проведения конкурса. Данный принцип пересекается с принципом тестирования кандидатов на замещение должности государственной гражданской службы Канады, так как канадский законодатель дозволяет Комиссии государственной службы использовать любые приемлемые методы тестирования по своему усмотрению.

Конкурсная комиссия состоит из руководителя государственного органа и (или) уполномоченных им гражданских служащих из состава государственного органа, а также представителя федерального государственного органа по управлению государственной службой или государственного органа субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой. Также в составе комиссии присутствуют независимые эксперты в лице представителей научных, образовательных и других организаций, приглашаемых для участия в конкурсной комиссии по запросу руководителя государственного органа. С целью обеспечения беспристрастности членов конкурсной комиссии в Указе Президента от 01.02.2005 года №112 состав комиссии формируется таким образом, чтобы исключить возможность возникновения конфликта интересов. Члены конкурсной комиссии разделяются на следующие должности: председатель комиссии, заместитель председателя, секретарь и члены комиссии. При проведении второго этапа конкурса конкурсная комиссия оценивает профессиональные и личностные качества кандидатов, перечисленные в статье 19 Указа. После проведения испытания конкурсная комиссия проводит открытое голосование по результатам проведения конкурса. Решение принимается в отсутствие кандидата простым большинством голосов присутствовавших на заседании членов комиссии. Комиссия вправе принять одно из трех возможных решений относительно каждого кандидата: о победе кандидата на конкурсе и о замещении им государственной должности, об отказе кандидату в поступлении на гражданскую службу, либо о внесении кандидата в кадровый резерв. Решение о внесении лица в кадровый резерв может быть принято в связи с высокими результатами, проявленными во время конкурса, однако недостаточными для замещения вакантной должности. Оповещения о результатах конкурса направляются кандидатам в недельный срок со дня завершения конкурса, а также публикуются на официальных порталах государственного органа в сети «Интернет». Все представленные документы претендентов на замещение вакантной должности, которые не были допущены до конкурса, и кандидатов, принимавших участие в конкурсе, могут быть им возвращены в трехдневный срок со дня окончания конкурса. По истечении трехдневного срока документы изымаются из государственного архива с целью их уничтожения. В случае несогласия кандидата с решением конкурсной комиссии он вправе обратиться в государственный орган, вынесший, по мнению лица, несправедливое решение. В данном случае решением представителя нанимателя формируется комиссия государственного органа по служебным спорам. Порядок обжалования решения комиссии лицами, поступающими на государственную гражданскую службу, закреплен в главе 16 Федерального закона №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Поступление граждан Российской Федерации на государственную гражданскую службу не всегда осуществляется на конкурсной основе. Так, в соответствии с положением пункта 2 статьи 22 Федерального закона № 79-ФЗ от 27.07.2004 года замещение вакантной должности осуществляется без проведения конкурса в случае назначения на замещаемые на определенный срок полномочий должности государственной гражданской службы категорий «руководители» и «помощники (советники)», а также при назначении на должность, назначение на которую производится Президентом РФ или Правительством РФ. Заключение срочного служебного контракта и назначение лица, состоящего в кадровом резерве государственной службы, также являются основаниями для приема лица на гражданскую службу без проведения конкурса. В случае назначения на должность государственной службы, относящейся к группе младших должностей гражданской службы, по решению представителя нанимателя конкурс может не проводиться.

При поступлении на гражданскую службу после успешного прохождения конкурса, либо при поступлении на государственную гражданскую службу вне конкурса гражданин заключает с государственным органом служебный контракт. В соответствии с п. 1 ст. 23 ФЗ № 79-ФЗ от 27.07.2004 года служебный контракт представляет собой соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, либо гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебный контракт также регулирует права и обязанности как гражданина, так и представителя нанимателя. Требования, предъявляемые к оформлению и содержанию служебного контракта, закреплены в ФЗ №79-ФЗ от 27.07.2004 года и Указе Президента РФ от 16.02.2005 года №159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации».^[53]

Как и государственная служба Российской Федерации, государственная служба Канады доступна для всех совершеннолетних и дееспособных граждан Канады, однако данный принцип существовал не всегда. До 1918 года многие государственные чиновники (как правило в ранге руководителей управлений и их подразделений) назначались Премьер-министром лично. Это приводило к тому, что зачастую государственный аппарат Канады состоял из друзей и родственников главы правительства, независимо от их компетентности. В 1911 г. крупные предприниматели провинции Онтарио договорились поддержать на предстоящих федеральных парламентских выборах Канады Консервативную партию во главе с Робертом Борденом, при условии реформирования партией Бордена законодательства, касающегося гражданской службы. К 1918 году был разработан и принят Закон «О гражданской службе» (Civil Service Act), принципиально новый нормативный акт, в котором в корне были изменены принципы поступления на государственную гражданскую службу.^[54] Новшеством стала так называемая «система заслуг» (merit system) в соответствии с которой наем чиновников стал осуществляться на основании их подготовленности, умений и знаний, а не их личных связей. Это дало Канаде существенный импульс в развитии государственного аппарата, гражданского общества и, как следствие, экономики.

Доступность государственной гражданской службы Канады для рядовых граждан по-прежнему присутствует, однако порядок поступления на государственную службу представляет собой довольно строгую и длинную процедуру. Это связано не с повышенным бюрократизмом канадского государственного аппарата, а с тщательностью отбора кандидатов на пост государственного гражданского служащего. Так, право отбора граждан для замещения должностей государственной гражданской службы принадлежит Комиссии гражданской службы, правовой статус которой закреплен в Законе «О найме на государственную службу». В соответствии с п. 2 ст. 30 Закона Комиссия гражданской службы назначает на государственные должности лиц на основании принципа заслуг.^[55] При отборе кандидатов Комиссии необходимо оценить профессиональные навыки и умения, уровень подготовки претендента, его способность выполнять не только задания, существующие на указанной должности на настоящий момент, но также возможность приспособиться в случае изменений на рабочем месте в будущем (например: если ожидается переход учреждения с бумажной работы на работу с помощью компьютера, Комиссия, вероятно, обратит внимание на знания информатики претендента). Государственный орган, нуждающийся в сотруднике, вправе обозначить Комиссии гражданской службы параметры, по которым следует отбирать будущего государственного служащего. Комиссия же обладает правом определения способа, с помощью которого будут отбираться государственные служащие (например, тестирование, устный опрос и другие способы). Комиссия обязана придерживаться вышеупомянутых требований государственного органа, однако способы отбора могут различаться, в зависимости от испытуемого лица. Отбор государственных служащих обязан проводиться на государственном языке Канады (английском или французском), однако по желанию испытуемого может проводиться на обоих языках.

Государственные служащие, желающие изменить место работы с целью продолжения деятельности в ином государственном органе, обязаны, равно как и граждане, не состоящие на государственной гражданской службе, обратиться с заявкой в Комиссию государственной службы. В этой связи различают две формы проведения отбора претендентов на замещение должности: лица, поступающего на государственную гражданскую службу, и лица, состоящего на государственной гражданской службе, желающего изменить место работы. В ст. 39 Закона «О найме на государственную гражданскую службу» закреплены привилегии для лиц, желающих поступить на государственную службу. В списке лиц первой очереди значатся ветераны войны, получающие пенсию по ранению; далее – переживший супруг ветерана войны. Однако существуют случаи сверхпривилегий. Так, государственный служащий может быть уволен с должности в связи с исчерпанием работы. В подобном случае руководитель государственного органа, увольняющий работника, вправе ходатайствовать перед Комиссией гражданской службы о переводе увольняемого сотрудника на новое место работы вне очереди. При принятии гражданина на государственную службу заключается служебный контракт между лицом (государственным служащим, работником) и Казначейским советом, (выступающим от имени всех государственных органов в качестве единого работодателя). Каждый государственный служащий Канады, успешно прошедший испытание Комиссии гражданской службы, должен принять присягу, которая звучит следующим образом: «Я, ……………, клянусь верно и честно исполнять обязанности, возложенные на меня в связи с государственной гражданской службой Канады, клянусь не разглашать конфиденциальную информацию, ставшую мне известной в связи с моим служебным положением. Да поможет мне Бог!». Лицо, перешедшее на новое место работы в структуре государственных органов, не обязано повторно принимать присягу. В соответствии со ст. 61 Закона все лица, поступившие на государственную службу, обязаны пройти испытательный срок, продолжительность которого устанавливается Казначейским советом (в отношении лиц, поступивших на государственную службу в органы власти, перечисленные в Приложениях 1, 4 и 5 Закона «О финансовом управлении»). ^[56]