Файл: Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: модели взаимодействия органов государственного и муниципального управления.pdf

К одной из форм реализации законодательной инициативы можно отнести право на участие в подготовке и обсуждении проектов законов субъектов Российской Федерации представителей совета муниципальных образований, который предусмотрен ст. 66 Федерального закона №131-Ф3.

Согласно ст. 1 Закона Амурской области от 03.03.2010 №311-ОЗС «О полномочиях органов государственной власти Амурской области по взаимодействию с Ассоциацией «Совет муниципальных образований Амурской области»», представители Совета муниципальных образований участвуют в правотворческой деятельности Амурской области Законодательного Собрания в сфере местного самоуправления.

Однако существует и такие сферы отношений, где компетенции органов власти субъекта Российской Федерации и муниципального образования пересекаются. Это связано с тем, что большинство вопросов местного значения имеют продолжение в компетенции органов государственной власти (например, в сферах образования, социального обслуживания и т.д.).

Возможность отнесения ряда сфер общественных отношений к компетенции органов власти нескольких уровней была отмечена Конституционным Судом Российской Федерации в Определении.^.

Так предоставление органами муниципального образования жилой площади сотрудникам уголовно-исполнительной системы не может рассматриваться как нарушение прав местного самоуправления, поскольку обеспечение указанной категории государственных служащих жильем имеет как общегосударственное, так и местное значение.

Профессор Е. В. Гриценко отмечает, что наличие дуализма в регулировании ряда общественных отношений свидетельствует об отсутствии четкого разграничения между муниципальными и государственными задачами, «о невозможности полного выделения из области государственных интересов предметов ведения местного самоуправления и ответственности».

Решение проблемы об отнесение того или иного вопроса к компетенции конкретного уровня власти имеет принципиальное значение, поскольку оно имеет важное значение для формирования расходов бюджетов муниципальных образований либо бюджетов субъекта Российской Федерации и для осуществления правового регулирования.'6

В литературе предлагается несколько вариантов решения данного вопроса.

По мнению Н. А. Игнатюк, следует ввести отдельные Реестры полномочий государственных органов власти и органов местного самоуправления, что позволит четко определять те сферы деятельности, в которых органы власти обязаны осуществлять свои полномочия в определенном объеме.

Другие авторы предлагают принять отдельный законодательный акт, который бы содержал в себе общие принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами публичной власти.

Также одним из вариантов решения данного вопроса является принятие так называемого «рамочного закона», которым бы регулировалась процедура заключения договоров (соглашений) о разграничении полномочий между органами власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления по каждому из предметов совместного ведения.

Однако в настоящее время законодателем принята единственная форма разграничения предметов ведения между органами различных уровней власти -это федеральный закон или закон субъекта Федерации.

Таким образом, анализируя совместную компетенцию органов исполнительной власти Амурской области и органов местного самоуправления города Благовещенска как особую форму взаимодействия данных органов, можно сделать вывод, что в настоящее время ее нельзя рассматривать как отдельную самостоятельную форму взаимодействия, поскольку в силу недостаточной регламентации на законодательном уровне она не способна обеспечить эффективную деятельность органов власти, направленную на достижение поставленных целей.

2.2. Координационное направление взаимодействия государственной власти Амурской области и органов местного самоуправления города Благовещенска

Ранее в работе рассматривалась классификация форм взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, выделяющая две формы - координацию и государственный контроль за деятельностью местного самоуправления.

Координационное направление взаимодействия либо взаимодействие «по горизонтали» представляет собой отношения одного уровня, когда субъекты выступают как равные друг другу.

Правовым основанием такого вида взаимодействия являются положения ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления, которые устанавливают, что в случае принятия решений, которые могут непосредственно затронуть интересы органов местного самоуправления, центральным и региональным органам власти необходимо заблаговременно и в соответствующей форме проконсультироваться с местными органами.

В рамках данного направления можно выделить следующие формы:

1. Координация, под которой понимается согласование действий, направленное на создание условий для формирования общей потребности и выработке общего интереса. Таким образом, координация включает в себя не только прямую, но и обратную связь, где обе стороны являются активно действующими субъектами.

На законодательном уровне процесс осуществления координация не урегулирован, хотя большинство федеральных законов, как правило, в сферах экономики, природопользования и социального развития, предусматривают такую форму взаимодействия.

Данная форма закреплена на уровнях регионального законодательства и муниципального правотворчества: ст. 105 Устава Амурской области предусматривает, что Губернатор Амурской области, руководители органов исполнительной власти края при принятии решений, затрагивающих интересы муниципальных образований, проводят с ними предварительные консультации и учитывают их предложения.

Проблема правового регулирования процедуры осуществления и оформления результатов такого взаимодействия является одной из центральных, поскольку именно координация, обладаю всеобъемлющим характером и затрагивающим множество сфер общественных отношений, обеспечивает эффективную реализация иных форм взаимодействия органов власти.

2. Создание координационных и консультационных органов, чья деятельность направлена на обеспечение согласованных действий региональных и муниципальных органов власти, сотрудничество в целях достижения общих задач и оказание методической помощи.

По аналогии с координацией данная форма взаимодействия также не получила законодательного закрепления. Создание подобных органов, как правило, предусмотрено актами органов исполнительной власти субъекта Федерации.

Постановление Правительства Амурской области «Об утверждении положения о краевой комиссии по местному самоуправлению» устанавливает, что краевая комиссия по местному самоуправлению, являясь постоянно действующим совещательным органом, обеспечивает рассмотрение вопросов развития местного самоуправления в Амурской области и осуществляет подготовку предложений Губернатору Амурской области по вопросам организации местного самоуправления.

Также в качестве примера данной формы взаимодействия можно привести создание на территории Амурской области образовательных округов, основной целью которых является координация организационной и учебно-методической деятельности краевых и муниципальных органов в области образования.

Создание консультативных и совещательных органов также может быть предусмотрено уставами муниципальных образований.

Например, Устав Благовещенска предусматривает создание коллегиальных органов при органах местного самоуправления, деятельность которых будет направлена на обсуждение и подготовку решений по вопросам местного значения городского округа.

3. Заключение договоров и соглашений органами государственной власти с органами местного самоуправления и их должностными лицами. Данная форма также не получила законодательного закрепления, но при этом часто упоминается в региональном законодательстве.

Основой для признания данной формы взаимодействия как самостоятельной является Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.11.2000 №15-П положения которого допускают возможность взаимодействия органов публичной власти «в том числе на договорной основе ... для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования».

Например, в 2017 году было подписано Соглашение между Правительством Амурской области и администрацией города Благовещенска о взаимодействии в области планирования социально-экономического развития.

4. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями регламентировано ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, ч. 6 ст. 26.3 Федерального закона №184-ФЗ и главой 4 Федерального закона №131 -ФЗ.

Передача государственных полномочий на местный уровень позволит перераспределять функциональную нагрузку между различными частями государственного механизма, а также обеспечит наиболее эффективное достижение поставленных целей.

Взаимодействие при передаче государственных полномочий выражается в предоставлении субвенций на осуществление данных полномочий, что обеспечивает формирование более четкой системы бюджетного финансирования расходов органов муниципальных образований.

Цели предоставления субвенций определяются перечнем государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления.

Так, Решение Благовещенской городской Думы «О бюджете города на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» закрепляет распределение субвенций по следующим направлениям:

- обеспечение дошкольного и среднего образования;

- опека и попечительство;

- компенсация части родительской платы за содержание ребенка в муниципальных образовательных учреждениях;

- обеспечение жильем отдельных категорий ветеранов и инвалидов;

- иные субвенции.

Глядя на такой объемный перечень делегируемых полномочий можно сделать вывод, что доля субвенций в доходной части бюджета достаточно велика. И это на самом деле так.

В 2018 году общий объем бюджета города Благовещенска составил 10,2 миллиарда рублей. Треть данного объема (37,2%) состоит из межбюджетных трансфертов, доля субвенций в которой равна 3,5 миллиардам рублей.

На региональном уровне также принимаются законы, регулирующие делегирование полномочий в отдельных сферах общественных отношений. Закон Амурской области «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в области создания и функционирования административных комиссий при местных администрациях» устанавливает порядок наделения государственными полномочиями, финансовое обеспечение выполнения данных полномочий, государственный контроль за их реализацией.

В литературе выделяют следующие недостатки, возникающие при реализации данной формы взаимодействия: нечеткость в определении предметной сферы; передача установленной законодательством ответственности с региональных органов на муниципальные; несвоевременное финансирование; усиление административных начал во взаимоотношениях между субъектами Федерации и муниципальными образованиями; недостаточный учет специфики и особенностей региона.

5. Регистрация муниципальных правовых актов субъектами Российской Федерации. Ст. 43.1 Федерального закона №131-Ф3 закрепляет за государственными органами субъектов обязанность регистрировать муниципальные нормативные правовые акты, принятые местными органами либо же на местном референдуме или сходе граждан, в федеральном регистре муниципальных нормативных правовых актов.

Законодательство субъектов Федерации регламентирует порядок организации и ведения данного регистра, а также устанавливает административную ответственность за непредставление муниципальными органами актов в уполномоченный орган в соответствии с законодательством.

Также можно выделить такие формы взаимодействия как оказание методической помощи органам местного самоуправления (например, содействие в осуществлении органами муниципального образования своих полномочий, организационно-правовое обеспечение деятельности и др.), организация подготовки и переподготовки муниципальных служащих и выборных должностных лиц муниципальных образований, предоставление органам местного самоуправления материальных и финансовых ресурсов для осуществления вопросов местного значения и др.