Файл: Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: модели взаимодействия органов государственного и муниципального управления.pdf

Таким образом, для более эффективного взаимодействия органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления на законодательном уровне следует закрепить порядок реализация таких форм взаимодействия как координация, заключение договоров и соглашений между органами публичной власти, поскольку это позволит в дальнейшем обеспечить баланс полномочий органов исполнительной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, что положительно отразится на результатах деятельности данных органов.

3. Проблемы реализации принципов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в РФ

3.1. Проблемы практической реализации принципов взаимодействия органов государственной власти и органов местною самоуправления в Российской Федерации

Следует отметить, что проблема взаимодействия - это проблема взаимоувязывания процессов, происходящих в муниципальных образованиях, с региональными процессами и динамикой развития региона, прямым следствием которого должна стать вовлеченность населения в процессы нормотворческой деятельности и исполнения правовых норм, т.е. развитие социальной и экономической инициативы населения. Управленческие отношения в органах местного самоуправления многообразны. Отношения между органами и должностными лицами в муниципальных образованиях можно определить как внутрисистемные, поскольку они возникают при самостоятельном государственных полномочий или исполнении на местах федеральных программ.

Одним из принципов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления является наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В ходе муниципальной реформы совершенствуется законодательство о местном самоуправлении, в том числе касающееся механизма наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Особенностью (а скорее, недостатком) наделения полномочиями является то, что в большинстве случаев законы субъектов определяют государственные полномочия в своих законах, компетенцию, однако не определяют финансовые и материальные ресурсы для их осуществления. Эти недочеты так и не исправлены в законах о местном самоуправлении.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в первую очередь, способствует реализации одного из основополагающих принципов институциональной организации власти и управления - так называемого «принципа субсидиарности». В рамках Совета Европы, членом которого является Российская Федерация, данный принцип получил широкое международное признание. «Основополагающая идея, стоящая за принципом, заключается в том, что политическая власть должна вмешиваться только в тех пределах, при которых общество и составляющие его группы, начиная от индивидуумов до семьи, местных общин и других более крупных групп, не в состоянии удовлетворить различные потребности».

Кроме того, принцип субсидиарности предполагает, что решения органов власти должны приниматься как можно ближе к гражданину, а конкретные публично-властные полномочия должны осуществляться органами публичной власти уровня, обладающего условиями для наиболее эффективной реализации соответствующих полномочий. Поскольку местное самоуправление представляет собой уровень политического участия и решения вопросов, наиболее приближенный к гражданину, все, что можно решить на местах не должно передаваться на вышестоящий уровень власти. И наоборот, государственные полномочия, которые могут быть более эффективно реализованы на местном уровне, должны передаваться для исполнения соответствующим муниципальным образованиям.

Принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, или, иначе, основополагающие начала такого наделения, были отражены в основном в законах субъектов Российской Федерации о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Несмотря на то, что большинство из этих законов признаны в настоящий момент утратившими силу, их содержание до сих пор представляет научный и практический интерес в исследуемой нами области общественных отношений.

Нормы законов субъектов Российской Федерации, допускающие передачу органам местного самоуправления не отдельных, а всей совокупности государственных полномочий субъекта либо отдельных полномочий без их конкретизации в законе или без выделения материальных и финансовых средств, обеспечивающих их исполнение, могут быть признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации.

Вместе с тем на практике, конечно же, не все указанные принципы соблюдаются. Чаще всего нарушается конституционный принцип о невозможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи им финансовых и материальных средств, необходимых для осуществления указанных полномочий. Нарушение этого принципа, как правило, ведет к прямым и значительным расходам из местных бюджетов, которые затем так и не компенсируются из бюджетов вышестоящего уровня.

Нередко органы государственной власти субъектов Российской Федерации передают органам местного самоуправления полномочия, которые им самим не принадлежат, а также те полномочия, которые специальными федеральными законами отнесены к исключительному ведению органов государственной власти и не могут передаваться органам местного самоуправления.

В некоторых субъектах Российской Федерации предусматривается возможность передачи государственных полномочий органам местного самоуправления на основе договоров, заключаемых между государственными и муниципальными органами. В случае ратификации договора законодательным (представительным) органом субъекта Федерации в соответствии с действующим законодательством нет оснований подвергать сомнению правомерность данной правовой формы. Напротив, практика принятия таких решений на уровне подзаконных актов исполнительной власти субъектов Российской Федерации противоречит ч. 2 ст. 132. Конституции.

Реальность же такова, что в результате бессистемной, во многом стихийной передачи органам местного самоуправления государственных полномочий (зачастую без их официального признания в качестве таковых и, стало быть, без передачи местному самоуправлению дополнительных материальных и финансовых средств) объективно происходят процессы эрозии, размывания заложенной в Конституции модели местного самоуправления и усиления государственных начал в системе местного самоуправления.

Цели не являются едиными. Каждый субъект РФ в своем законе устанавливает свои цели. Таким образом, считаем, что в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо закрепить положение о том, что цель наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должна предусматриваться в законе, которым органы местного самоуправления наделяются соответствующими полномочиями.

Принципы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, или, иначе, основополагающие начала такого наделения, были отражены в основном в законах субъектов Российской Федерации о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Единых принципов не существует, в ст. 3 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо закрепить единый список принципов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законодателем - федеральным или законодателем субъекта РФ и только в форме закона с учетом установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ.

Однако недопустима даже добровольная передача хотя бы части полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти. Как указал Конституционный Суд РФ, из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально - финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Анализируя взаимодействие муниципальных и государственных органов, следует обратить внимание на роль граждан, т.к. основной целью образования местной власти является именно создание наиболее благоприятных условий жизни на определённой территории государства. Статья 74.1 ФЗ № 131 закрепляет, что инициативой для удаления главы муниципального образования в отставку является представительный орган муниципального образования или высшее должностное лицо исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Исходя из сущности и целей создания местного самоуправления, стоит закрепить право на отставку только за гражданами и соответствующими органами муниципального образования, а не представителю государственной власти. Таким образом, местное самоуправление будет наиболее обособлено и самостоятельно в своей деятельности.

Федеральный Закон 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает, что органы государственной власти субъектов осуществляют свои полномочия в пределах своего региона, а муниципальные образования находятся в пределах территории субъекта. Следовательно, их функции, так или иначе, пересекаются с функциями государственной власти. Также в ст. 26.3 закреплено, что собственность субъекта может передаваться в муниципальную, это является показателем того, что местная власть подзаконная и действует в пределах, определенных государственной властью.

Необходимо отметить, что проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и муниципальной является одной из важнейших в деле формирования законодательных установлений, определяющих деятельность муниципалитетов. В соответствии с Федеральным законом № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» ст. 12, жалобы, заявления, предложения граждан в органы местного самоуправления рассматривается в течение 30 дней. Сроки целесообразнее указать именно в уставе муниципального образования, это будет являться одним из показателей эффективной деятельности муниципалитетов.

В настоящее время можно выделить два основных подхода к вопросу взаимодействия органов публичной власти:

Первый состоит в том, чтобы в значительной степени отделить местное самоуправление от государства. Второй подход предполагает четкую и строгую привязку к государственной структуре, как продолжение государственной власти на местах. Несмотря на закреплённый в ст. 12 Конституции РФ принцип самостоятельности местного самоуправления, для нашей страны типично фактически слияние органов местного самоуправления и государственных.

Нельзя говорить о полной самостоятельности органов местного самоуправления. Можно утверждать, что законодательство противоречит реальной обстановке, и самостоятельность органов местного самоуправления фактически отсутствует. Так принцип самостоятельности в сфере местного самоуправления отличается по ряду признаков от самостоятельности в иных сферах. Такими отграничивающими факторами выступают территориальные, субъектные, компетенционные признаки. Причиной этому, как уже отмечалось ранее, служит ст. 12 Конституции РФ.

Также в п. 1 ст. 130 Конституции провозглашается, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Если рассматривать данную статью в отрыве от иных конституционных положений, то происходит искажение роли местного самоуправления. По нашему мнению, именно эта буквальная трактовка и ставит в тупик многих исследователей. В связи с этим появляются и споры о самостоятельности органов местного самоуправления. Необходим тщательный анализ законодательства, чтобы не возникало противоречий.

В данный период времени органы местного самоуправления хоть и не являются государственной властью, но тесно с ней взаимодействуют. Так как территория муниципальных образований - государственная территория, а её жители - граждане государства. Следует обеспечить должную самостоятельность местной власти, позволить муниципалитетам реально решать возникающие вопросы, затрагивающие их территорию, без вмешательства посторонних органов. Поэтому необходимо выстраивать такие взаимоотношения, чтобы соответствовать статусу самостоятельности муниципального образования, не исключая их взаимодействия с органами государственной власти.