Файл: Правовой статус государственных и муниципальных унитарных предприятий: понятие и основные положения.pdf

Введение

Актуальность исследования. В современных условиях социально-экономического развития России одной из актуальных задач является совершенствование правовых форм и методов управления государственной собственностью и повышение эффективности ее использования. Эта задача должна решаться в комплексе с осуществлением такой приоритетной цели административной реформы как ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства и прекращение избыточного государственного регулирования. Необходимость решения данной задачи обусловлена тем, что именно на государственной собственности лежит ответственность за функционирование отраслей народного хозяйства, невыгодных, экономически убыточных, но необходимых для существования и защиты государства. В этом контексте нельзя переоценивать роль частной собственности в обеспечении поступательного развития современной России, но нельзя и недооценивать огромный экономический потенциал государственной собственности.

В условиях хозяйственного оборота публичные собственники (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования) осуществляют свою основную деятельность через такую организационно-правовую форму, как унитарные предприятия. Они не только реализуют правомочия владения, пользования и распоряжения в отношении имущества унитарных предприятий, но и могут осуществлять имущественные, неимущественные и управленческие права, вытекающие из наличия права собственности, и тем самым управлять этими юридическими лицами как субъектами права. В этой связи одной из актуальных задач правового обеспечения государственной собственности является упорядочение статуса государственных предприятий. Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 г. № 161 -ФЗ только отчасти упорядочил ряд статусных вопросов.

В значительной мере это обусловлено тем, что соотношение частноправового и публично-правового регулирования отношений государственной собственности не достаточно сбалансировано, отсутствует четкое разграничение предметов и объемов их регулирования. В сложившейся ситуации назрела необходимость не только проводимой в ходе административной реформы оптимизации сети унитарных предприятий, совершенствования административных механизмов координации и контроля, используемых уполномоченными органами в отношении этих предприятий, но и развитие в рамках системы административного права самостоятельного института управления государственной собственностью.

В этом плане исследование унитарного предприятия как необходимого организационно-правового элемента управления государственной собственностью не может ограничиться анализом его свойств как юридического лица, а требует концептуального осмысления его статуса как государственной организации, осуществляющей в публичных интересах хозяйственную деятельность. Соответственно, возникает потребность разработки понятий и теоретических конструкций, касающихся административно-правового механизма регулирования отношений государственной собственности и административно-правового режима унитарных предприятий как государственных организаций, реализующих в отношениях с государственными органами, а в определенных случаях и с третьими лицами, свои публичные обязанности и права. Решение этих вопросов будет способствовать установлению большей ясности в границах публично-правового и частноправового воздействия в сфере функционирования государственной собственности и теоретическому обоснованию института управления этой собственности в административном праве.

Это и обусловило актуальность темы исследования.

Объектом исследования являются комплекс общественных отношений, возникающих в сфере правового регулирования, статуса и функционировании государственных и муниципальных унитарных предприятий в Российской Федерации.

Предметом исследования является механизм осуществления деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий как юридических лиц, а также нормы российского законодательства, относящиеся к сфере деятельности унитарных предприятий.

Целью исследования является систематизация и анализ организационно-правовых форм хозяйственной деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий как юридических лиц, а также установление зависимости между управлением унитарными предприятиями и особенностями развития и функционирования государственной экономики.

Поставленная цель обуславливает постановку следующих задач:

1) проанализировать источники права, научную и справочную литературу по теме исследования;

2) определить понятия и систематизировать существующие организационно-правовые формы государственных и муниципальных унитарных предприятий;

3) провести анализ каждой формы с целью восстановления в них основных особенностей и отличий;

4) рассмотреть особенности учреждения унитарных предприятий, статус их имущества, вопросы управления их деятельности;

5) определить необходимые направления совершенствования в развитии деятельности унитарных предприятий.

Гипотеза исследования. Правовой статус унитарных предприятий обладает комплексным характером. Такой подход к определению природы государственных унитарных предприятий позволяет выделить следующие ее основные составляющие:

1) конституционно-правовую (регулирование государственной собственности и ее разграничение, а также создание механизма и реализации непосредственного управления федеральной государственной собственностью);

2) частноправовую (непосредственное участие Российской Федерации в цивилистических отношениях на равных началах с другими участниками этих отношений, в том числе и с государственными предприятиями; при этом органы государственной власти в рамках их компетенции могут приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности);

3) административно - правовую (охрана государственной собственности, а также прав и законных интересов предприятий);

4) трудовую (правоотношения по выполнению трудовой функции, возникающие на государственном унитарном предприятии).

Научная новизна проблемы состоит в том, что на основе анализа правовых проблем, возникающих у государственных и муниципальных унитарных предприятий в процессе их функционирования, проведено комплексное исследование правового статуса государственных и унитарных предприятий.

Степень и уровень научной разработанности проблемы. Теоретические вопросы, касающиеся управления государственной собственностью и административно-правовых аспектов функционирования государственных предприятий постоянно находились в поле зрения ученых. В советский период особо выделяются исследования, проведенные А. П. Алехиным и Ю. М. Козловым, А. В. Мицкевич, Ц. А. Ямпольской. В современный период в разработку вопросов правового статуса государственных предприятий существенный вклад внесли труды И.В. Ершовой, Н.И. Косяковой, О.Ю. Ручкина, Э.В. Талапиной, О.В. Черных и др. В плане формирования юридической конструкции административно-правового института управления государственной собственностью весьма значительный интерес представляет диссертация А.В. Винницкого.

Однако, несмотря на серьезные исследования в указанной области, многие вопросы правового положения государственного унитарного предприятия как субъекта административного права еще не получили полного освещения. Изданные в последнее время работы, затрагивающие данную проблематику, не могут в достаточной степени удовлетворить потребности в теоретической разработке этих вопросов. Все это дает основания утверждать, что целостная концепция государственного унитарного предприятия как субъекта административного права пока еще не сформировалась.

Источниковую базу составляют: Конституция Российской Федерации, Гражданский Кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», Постановления Правительства Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, а также специальная, учебная литература и научные труды, затрагивающих данную тему.

Методологическая основа исследования базируется на положениях нayки гpaждaнского прaвa и oбщeй теоpии Российского пpaвa.

Методика исследования заключается в анализе закoнoдaтельствa, кacaющегося унитарных предприятий.

Методы исследования. Проведенное исследование опирается на общенаучные методы исследования, а также частно - научные: формально-юридический, сравнительно-правовой, логический и метод комплексного правового анализа.

Теоретическая значимость работы определяется новизной постановки определенной совокупности важных проблем, касающихся сферы функционирования государственных унитарных, направленностью на решение вопросов, актуальных для административно-правовой науки и имеющих методологическое значение для исследуемой проблематики.

Практическая значимость работы состоит в том, что содержащиеся в ней положения и выводы могут быть использованы в деятельности органов представительной власти по дальнейшему развитию законодательства о государственных унитарных предприятиях, а также в правоприменительной практике. Они могут быть полезны руководителям унитарных предприятий, государственным служащим, осуществляющим регулирование и контрольные функции в отношении указанных субъектов.

1 Правовая природа и специфика унитарных предприятий

1.1 История возникновения и развития института унитарных предприятий

Появление такой организационно-правовой формы юридических лиц как унитарные предприятия в современной России во многом было обусловлено переходом от административно-командной экономики к рыночной.

Однако сразу следует отметить, что государственные предприятия и казенные заводы не являются изобретениями советской эпохи. «Так, среди видов предпринимательской деятельности в XVII в. следует прежде всего назвать казенное предпринимательство. Само государство выступало как крупнейший торговый и промышленный предприниматель. Казенное предпринимательство было связано прежде всего с военной, добывающей, металлургической, текстильной промышленностью, а также с внешней торговлей. В XVII в. значительно расширилось производство на крупных казенных предприятиях типа централизованной мануфактуры Пушечного двора, где наряду с пушками отливались колокола и паникадила. Здесь работало около 100 человек, при мастерских имелись ученики. В XVII в. была создана Оружейная палата. Там производилось легкое огнестрельное и холодное оружие. Это была мануфактура рассеянного типа: многие мастера, среди которых были специалисты различного профиля, работали на дому. Общее число работавших на мануфактуре составляло около 300 человек» [27, с.95].

В 1913 г. казенные промышленные предприятия (вместе с техническими заведениями и складами) занимали 2,7% в общей сумме доходов госбюджета. Среди этих предприятий основную роль играли горные заводы: из валового дохода в 22,4 млн. руб. на долю горных заводов приходилось 17 млн. руб. (свыше 75%). Государство стремилось перевести их на «коммерческие основания». Казенным заводам предлагалось определять себестоимость выполненного заказа, к себестоимости назначать до 15% на прибыль. Из прибыли осуществлялись модернизация и расширение производства, 10% ее предназначалось на премирование администрации [21, с. 81].

На начальном этапе проведения рыночных преобразований в России возобладала точка зрения о необходимости прекращения создания новых государственных унитарных предприятий, ликвидации существующих и создания на их базе федеральных казенных предприятий с закреплением за ними на праве оперативного управления всего имущества ликвидируемых федеральных государственных унитарных предприятий.

Долгое время считалось, что государственные и муниципальные предприятия не долгожители и что закон о них не является первоочередным. Указанная позиция была представлена и в юридической литературе. Так, Е.А. Суханов, рассматривая унитарное предприятие как юридическое лицо - участника гражданских правоотношений, пишет: «Такая своеобразная организационно-правовая форма, как юридическое лицо - несобственник, не свойственна нормальному развитому имущественному обороту и представляет собой исключение, сохраненное законом на период становления рыночной экономики прежде всего для государственных и муниципальных (публичных) собственников. Поэтому и в законодательной систематизации данная разновидность коммерческих организаций поставлена на последнее место» [24, с.141].