Файл: Правовой статус государственных и муниципальных унитарных предприятий: понятие и основные положения.pdf

Административная правоспособность и административная дееспособность являются главными составляющими административно-правового статуса субъектов административного права [26].

Таким образом, административно-правовому статусу унитарных предприятий свойственны элементы, составляющие административно-правовой статус иных государственных коллективных субъектов.

Наиболее предпочтительной и применимой, на наш взгляд, к унитарным предприятиям нам видится предложенная Д.Н. Бахрахом структура административно-правового статуса коллективных субъектов, которая представляет собой три основных блока:

- целевой;

- структурно-организационный;

- компетенционный [19. с. 27 - 28].

Модифицируя указанную структуру по отношению к унитарным предприятиям, попытаемся раскрыть административно-правовой статус унитарных предприятий.

Первым элементом административно-правового статуса государственного коллективного субъекта являются его цели, задачи и функции, закрепленные юридически. Цель в данном случае нужно понимать как обеспечение определенной социальной потребности, которая в положениях, уставе унитарного предприятия и иных управленческих актах (например, решении об учреждении унитарного предприятия) конкретизируется в перечне задач и выполняемых функций.

Цели, задачи, а также основные направления деятельности унитарных предприятий прямо не определены в Законе об унитарных предприятиях. Косвенно они закреплены в п. 4 ст. 8 Закона. Так, к целям создания государственного или муниципального предприятия можно отнести случаи, связанные с необходимостью использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации; необходимостью осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства и др.

Таким образом, можно сделать вывод, что унитарное предприятие создается с целью обеспечения определенных общественных интересов, для исполнения государственных функций: «Объем и содержание этих форм собственности определяются задачами по ведению общих дел, и ими предопределяется целевое назначение объектов государственной и муниципальной собственности. Характерно, что в странах англосаксонской системы, согласно Приложению 1, государственные организации также «не вправе действовать вне пределов полномочий, данных им уставом» Отсюда следует важная особенность унитарных предприятий как правового механизма управления государственным имуществом - наделение субъекта указанных прав исключительно специальной правоспособностью, то есть способностью «иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах» (п. 1 ст. 49 ГК).

После того как окончательно будет сформирован уставный фонд, государственные и муниципальные унитарные предприятия получат возможность совершать сделки, которые не связаны с учреждением государственного или муниципального предприятия.

Таким образом, для казенных и унитарных предприятий установлена так же и специальная дееспособность.

Казенные и унитарные предприятия могут участвовать в заемных отношениях, но только при согласии собственника имущества (п. 1 ст. 297 ГК РФ, п. 4 ст. 18 и ст. 19 Закона об унитарных предприятиях). При заключении договора займа они обязаны зарегистрировать свои заимствования в соответствующем финансовом органе согласно п. 2 ст. 118 Бюджетного кодекса РФ.

2.3 Участие унитарных предприятий в вещных и корпоративных отношениях

Как известно, государственное или муниципальное предприятие может быть создано в случае необходимости:

использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;

осуществления деятельности в целях решения социальных задач, а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;

осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;

разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной (ст. 8 Закона об унитарных предприятиях).

Государственные (муниципальные) предприятия в полной мере могут реализовывать свои права как субъекта предпринимательской деятельности только после завершения формирования уставного фонда, а именно - в течение трех месяцев с момента государственной регистрации. Данное правило вводится законодателем с целью обеспечения прав иных участников гражданско-правового оборота и эффективного функционирования предпринимательской деятельности, и исключением из этого правила является возможность совершения сделок, цель которых - учреждение государственного (муниципального) предприятия.

Для этого следует обратиться к понятию термина «сделка», под которым в соответствии со ст. 153 ГК РФ понимаются действия граждан и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей.

К сделкам, совершение которых допускается законом еще до окончательного формирования уставного фонда государственного (муниципального) предприятия, можно отнести единоличные действия учредителя в целях закрепления имущества за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения.

Утверждение решения об условиях приватизации федерального имущества имеет определенные правовые ограничения для деятельности унитарных предприятий, преобразуемых в хозяйственные общества, закрепленные законодателем. Такие ограничения касаются кадровой политики, направленной на соблюдение прав работников при реорганизации юридических лиц, а также совершения сделок по отчуждению имущества и принятия на себя новых финансовых обязательств (получение кредитов, учреждение хозяйственных обществ и т.п.). Указанные ограничения обусловлены тем, что с момента утверждения прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества до дня государственной регистрации созданного хозяйственного общества состав подлежащего приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия, размер уставного капитала открытого акционерного общества или общества с ограниченной ответственностью, создаваемых посредством преобразования унитарного предприятия; количество, категории и номинальная стоимость акций открытого акционерного общества или номинальная стоимость доли участника общества с ограниченной ответственностью - Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, отраженные в решении, должны оставаться практически неизменными.

Возможность совершения перечисленных действий обусловлена согласием собственника имущества. Как правило, для получения такого согласия руководитель унитарного предприятия представляет письменное обращение собственнику имущества с обоснованием совершения того или иного действия. По итогам рассмотрения обращения собственник принимает решение о возможности или невозможности совершения того или иного действия, обозначенного в комментируемой норме. При этом согласие собственника, во-первых, должно носить предварительный характер, о чем свидетельствует и судебная практика, признавая, что последующее одобрение сделки недопустимо, поскольку в соответствии с законом перечисленные в комментируемой норме действия и сделки могут быть совершены исключительно с согласия собственника. Во-вторых, согласие собственника должно иметь письменную форму и закрепляться, как правило, в акте уполномоченного органа власти или органа местного самоуправления, принятом в рамках их компетенции, обладающем соответствующими реквизитами: дата, номер, подпись должностного лица и т.п. Содержание такого согласия должно обязательно предполагать указание на конкретный вид сделки, на совершение которой собственник дает свое согласие, в т.ч. с указанием другой стороны, с которой планируется заключить сделку; в нем должно быть четко выражено само волеизъявление собственника на разрешение указанной сделки. Собственнику имущества предприятия перед тем, как одобрить совершение планируемой сделки, необходимо проанализировать ее не только формально, с точки зрения соответствия законодательству, но и с позиций соответствия своим интересам и интересам унитарного предприятия. После такого согласования сделка может считаться удовлетворяющей интересам собственника и предприятия [40].

Унитарные предприятия не вправе совершать сделки, которые противоречат целям и предмету их деятельности, определенным законом или правовыми актами. Такие сделки являются ничтожными на основании ст. 168 ГК РФ [16].

Отдельные известные ученые-цивилисты вполне справедливо критикуют изложенную рекомендацию высших судебных органов и предлагают признавать сделки оспоримыми (недействительными) в части несоответствия уставным целям и задачам юридического лица со специальной правоспособностью [34, с. 155 - 156].

По существу, изложенные положения п. п. 3, 4 ст. 18, а также п. 2 этой же статьи Закона об унитарных предприятиях, нормы ст. 295 ГК РФ о том, что «государственное или муниципальное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия собственника имущества государственного или муниципального предприятия», ограничивают право государственных и муниципальных унитарных предприятий распоряжаться имуществом, находящимся у них на праве хозяйственного ведения, заключать определенного рода сделки по распоряжению этим имуществом. Такое ограничение прав субъекта предпринимательской деятельности можно назвать ограничением его дееспособности, но не разновидностью обременения его имущества.

Пункт 2 ст. 49 ГК РФ констатирует, что «юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом». Представляется, что один из таких случаев и предусмотрен ст. 18 Закона об унитарных предприятиях [29, с. 24].

Некоторые признаки обременения (с определенной долей условности) имущества унитарного предприятия (а вместе с этим и права собственности нового собственника) могут иметь место в случае перехода прав собственности на государственное или муниципальное предприятие как имущественный комплекс к другому собственнику государственного или муниципального имущества: такое предприятие сохраняет право хозяйственного ведения на принадлежащее ему имущество (п. 3 ст. 11 Закона об унитарных предприятиях) [18, с. 400].

Названным пунктом реализуются общие положения п. 3 ст. 216 ГК РФ о таком имманентном признаке ограниченного вещного права при переходе права собственности на имущество к другому лицу, как право следования (переход права собственности на имущество к другому лицу не является основанием для прекращения иных вещных прав на это имущество).

Согласно п. 1 ст. 300 ГК РФ при переходе права собственности на государственное или муниципальное предприятие как имущественный комплекс к другому собственнику государственного и муниципального имущества такое предприятие сохраняет право хозяйственного ведения или право оперативного управления на принадлежащее ему имущество. Аналогичное положение имеется и в п. 3 ст. 11 Закона об унитарных предприятиях.

Однако право следования при смене собственника на имущество унитарного предприятия, имеющего имущество на основе права хозяйственного ведения, отличается некоторой спецификой. Так, право хозяйственного ведения и право оперативного управления сохраняются только при переходе имущества в собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципального образования (имеется в виду переход федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность и наоборот) [39].

Согласно п. 11 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 апреля 1997 г. N 13 «Обзор практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» право хозяйственного ведения сохраняется за унитарным предприятием лишь в пределах государственной или муниципальной собственности [17].

Право хозяйственного ведения является самостоятельным вещным правом (правда, ограниченным), предусмотренным законом, результатом действия нормативных правовых норм и волеизъявления собственника (публично-правового образования), как способ осуществления имущественных прав публичным собственником.

К.П. Кряжевских отмечает, что «классический континентальный правопорядок предполагает, что государство вправе создавать публичные корпорации - юридические лица, имеющие обособленное имущество, которое остается государственной собственностью, несущие самостоятельную имущественную ответственность по своим долгам, исключая ответственность государства» [31, с. 84].

Само государственное или муниципальное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с ГК РФ (ст. 294 ГК РФ). С этим правоположением корреспондирует содержание п. 4 ст. 214 и п. 3 ст. 215 ГК РФ, согласно которому имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, закрепляется соответственно за государственными и муниципальными предприятиями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК РФ (ст. 294). Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют казну соответствующего уровня (п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК РФ). Право хозяйственного ведения, предоставленное государственному или муниципальному предприятию для выполнения публичных функций, не ограничивает полномочия государства (муниципалитета) как собственника, а, наоборот, расширяет его гражданскую правоспособность и дееспособность. С помощью существования такого права государство стремится реализовать свои социально-экономические функции и одновременно получить вероятный доход (прибыль).