Файл: pavlinov_a_v_strategiya_borby_s_nasilstvennym_antigosudarstv.pdf

40

Глава II

41

Глава II

Проведенное обобщение результатов зарубежных исследований, пос-

вященных данной проблеме, выявило следующее. Мнения исследователей 

разделились почти поровну: одни считают, что кризис неизбежно про-

дуцирует всплеск преступности (во время кризисов резко увеличивается 

число имущественных преступлений, но в то же время несколько сни-

жается количество изнасилований; преступность вырастает там и тогда, 

когда сокращаются размеры зарплат для молодых низкоквалифицирова-

ных работников), другие доказывают, что уровень преступности напря-

мую не зависит от экономических кризисов (под давлением финансовых 

проблем государство, муниципалитеты, бизнес-структуры и отдельные 

граждане вынуждены сокращать «бюджеты безопасности», то есть мень-

ше тратить на полицию, системы защиты и охраны и пр. В результате 

преступники получат больше свободы дейст вий; когда экономика разви-

вается успешно, у людей оказывается больше свободных денег и больше 

дорогих вещей, на которые могут претендовать уличные преступники).

1

Анализ официальной статистики России времен экономического 

дефолта 1998—2001 гг. показывает, что динамика преступлений против 

собственности, в частности хищений, резко не изменилась, продемон-

стрировав незначительное увеличение только в 1999 г. по сравнению с 

1998-м. В 2000 г. эта тенденция не продолжилась. 

Экономическая же преступность, в частности налоговая, росла на 

протяжении 1999—2000 гг. последовательно увеличиваясь в 2,5 и 2 раза 

(ст. 198, 199 УК РФ). 

Насильственные преступления против общественной безопасности 

и общественного порядка — массовые беспорядки, хулиганства — не 

имели взрывного характера, оставаясь на прежнем уровне. На много-

кратный рост терроризма, организации незаконного вооруженного 

формирования или участия в нем с 2000 г. оказывает влияние прово-

димая с середины 1999 г. контртеррористическая операция в Северо-

Кавказском регионе. Произошло незначительное, кратковременное 

1

 Двусмысленная связь: преступность и экономический кризис //http//www.washprofile.

org/ru

(в 1999 г.) увеличение числа публичных призывов к насильственному 

изменению конституционного строя РФ (ст. 280 УК) и возбуждение на-

циональной, расовой или религиозной вражды (ст. 282 УК). В последу-

ющем данные преступления против основ конституционного строя и 

безопасности государства то снижались, то возрастали, то на какое-то 

время стабилизировались, не превышая двузначных величин.

Изучение состояния преступности подобного рода, причин и усло-

вий, порождающих современный насильственный антигосударствен-

ный экстремизм в России, позволяет констатировать особое влияние 

комплекса специфических факторов на его развитие. Ситуация с уси-

лением роли экономического фактора была подвергнута тщательному 

анализу. 

Вместе с тем представляется недостаточным применение всеобъем-

лющего подхода, сочетающего военные, чрезвычайные, организацион-

ные, правовые, экономические и социальные действия, минимизи рующие 

либо устраняющие проявления антигосударственного экстремизма.

Закрепление в Конституции РФ положения о существующем рос-

сийском государстве как правовом, выработка антитеррористической 

и антиэкстремистской стратегий, воплощение в действительность но-

вых концептуальных основ построения и обеспечения эффективности 

деятельности нынешней власти являются в текущий период отраже-

нием процессов укрепления государства на уровне идеологического 

обеспечения. Отсутствие такового в первое постсоветское десятилетие 

во многом обусловило появление и эскалацию антигосударственного 

экстремизма в различных регионах Российской Федерации. 

Вот почему экономический кризис и финансовая нестабильность, 

в отличие от большинства стран мира, в настоящее время не должны 

повлиять на безопасность России, ее суверенитет, единство и террито-

риальную целостность. 

pavlinov.indd   40-41

pavlinov.indd   40-41

24.12.2009   2:52:51

24.12.2009   2:52:51

42

43

Глава III

Глава III

ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ИДЕОЛОГИЧЕСКИЕ 

МЕРЫ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ НАСИЛЬСТВЕННОГО 

АНТИГОСУДАРСТВЕННОГО ЭКСТРЕМИЗМА

Деятельность по противодействию криминальному антигосударствен-

ному экстремизму должна строиться на основе 

единой многоуровневой 

общегосударственной системы правоохранительных органов России, коор-

динирующих совместные действия и взаимодействующих с органами госу-

дарственной власти и местного самоуправления, гражданским обществом. 

На особую опасность экстремистских проявлений в период кризиса, 

которые способны расшатать любое, даже самое стабильное и благопо-

лучное общество, обращал внимание Президент России Д.А. Медведев 

на расширенном заседании коллегии МВД РФ.

1

Действительно, необходим комплекс мер, в которых на передний 

план выходят меры организационного, административно-правового, 

специального, кадрового, экономического и социального характера. 

Здесь особо следует подчеркнуть, что в настоящее время общество не 

располагает какой-либо организованной силой, кроме государства, для 

противодействия наиболее опасным формам экстремизма. В этой си-

туации укрепление государства — единственно реальный путь дости-

жения целей и решения задач в борьбе с терроризмом и другими про-

явлениями насильственного антигосударственного экстремизма. За 

последние годы оно выработало систему мер по противодействию тер-

рористическим угрозам. В целом ее можно считать оптимальной, хотя 

функционирует она не столь эффективно, как того требуют современ-

ные реалии. Основными объектами ее охраны являются: личность — ее 

права и свободы, общество — его материальные и духовные ценности; 

1

 Заключительное слово на расширенном заседании коллегии Министерства внутренних 

дел Президента России Дмитрия Медведева // «Щит и меч» от 12 февраля 2009 г. С. 3.

государство — его конституционный строй, суверенитет и территори-

альная целостность.

Элементами системы национальной безопасности, как и субъекта-

ми предупреждения преступности данного вида, являются органы за-

конодательной, исполнительной и судебной власти, государственные, 

общественные и иные организации и объединения, а также граждане, 

принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с 

законом.

В соответствии с ФЗ «О противодействии терроризму» от 6 марта 

2006 г. № 35-ФЗ, вступившим в полном объеме в силу с 1 января 2007 г., 

в рамках внутригосударственной антитеррористической системы за-

действованы все федеральные органы исполнительной власти, органы 

государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправ-

ления в пределах своих полномочий.

Согласно этому закону Президент РФ определяет: основные на-

правления государственной политики в области противодействия тер-

роризму; компетенцию федеральных органов исполнительной власти, 

руководство деятельностью которых он осуществляет, по борьбе с тер-

роризмом (ч. 1 ст. 5).

Правительство РФ также определяет компетенцию федеральных ор-

ганов исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно 

осуществляет, в области противодействия терроризму (ч. 2 ст. 5).

Указ Президента РФ «О мерах по противодействию терроризму» от 

15 февраля 2006 г.

1

 дополняет основу единой многоуровневой общегосу-

дарственной системы борьбы с террористическими угрозами созданием 

Национального антитеррористического комитета и антитеррористи-

ческих комиссий в субъектах РФ, а также соответственно Федеративно-

го оперативного штаба и Оперативных штабов в субъектах РФ. 

Национальный антитеррористический комитет (НАК) является ор-

ганом, обеспечивающим координацию работы федеральных органов 

1

 Указ Президента РФ «О мерах по противодействию терроризму» № 116 от 15 февраля 

2006 г. // «Российская газета» от 17 февраля 2006 г. См. Приложение 1 в конце работы.

pavlinov.indd   42-43

pavlinov.indd   42-43

24.12.2009   2:52:51

24.12.2009   2:52:51

44

Глава III

45

Глава III

исполнительной власти, органов государственной власти субъек-

тов Российской Федерации и органов местного самоуправления по 

противо действию терроризму. Сферой его деятельности являются три 

основных направления: профилактика терроризма, борьба с ним, ми-

нимизация и ликвидация его последствий. Это целостная система, ос-

новными элементами которой на федеральном уровне являются НАК 

и Федеральный оперативный штаб, а в субъектах Российской Федера-

ции — наделенные новыми правами антитеррористические комиссии 

и оперативные штабы.

Президентский Указ предусматривает введение принципа единона-

чалия в случае совершения террористического акта, что очень важно, 

особенно при проведении контртеррористической операции. Теперь в 

подобных обстоятельствах принятие первоочередных мер возлагается 

на руководителя соответствующей региональной структуры ФСБ. Он 

осуществляет руководство и координацию всех остальных силовиков и 

органов государственной власти до начала работы местного оперативно-

го штаба, который подчиняется непосредственно федеральному штабу. 

Расширение полномочий главы ФСБ направлено на то, чтобы повысить 

согласованность действий силовиков в случае совершения теракта.

1

Таким образом, ФЗ «О противодействии терроризму» и Указ Прези-

дента РФ «О мерах по противодействию терроризму» определили основу 

единой многоуровневой общегосударственной системы борьбы с терро-

ристическими угрозами. Реализован значительный объем организацион-

ных мероприятий, функционирует Национальный антитеррористичес-

кий комитет, Федеральный оперативный штаб, а в субъектах Российской 

Федерации — антитеррористические комиссии и оперативные штабы. 

Произошедшие после принятия анализируемых актов события пока-

зали не только действенность созданной системы противодействия тер-

роризму и правильность выбранного вектора правового регулирования 

1

 Как в Беслане, так и ранее в театральном центре «Норд-Ост» в Москве силовые струк-

туры при проведении контртеррористической операции действовали разобщенно, давая 
противоречивую информацию, которая вводила в заблуждение не только граждан, но и 
самих силовиков. 

Президент РФ

Правительство РФ

Федеральные органы исполнительной власти,

органы государственной власти субъектов РФ,

органы местного самоуправления

Органы в составе представителей федеральных 

органов исполнительной власти,

органов государственной власти субъектов РФ

и иных лиц

Национальный антитеррористический комитет 

Федеральный

оперативный штаб

для организации планирования применения сил 
и средств федеральных органов исполнительной 

власти и их территориальных органов по 

борьбе с терроризмом, а также для управления 

контртеррористическими операциями

Оперативные штабы в субъектах РФ

для управления контртеррористическими 

операциями

Антитеррористические комиссии в субъектах РФ 

Структура государственного управления в области противодействия 

терроризму выглядит следующим образом:

pavlinov.indd   44-45

pavlinov.indd   44-45

24.12.2009   2:52:51

24.12.2009   2:52:51

46

Глава III

47

Глава III

в данной сфере. Анализ, проведенный Ю.С. Горбуновым через призму 

правоприменительной практики и совершенствования практической 

деятельности, созданных институциональных структур, выявил отде-

льные проблемы в области эффективности организационно-правового 

регулирования противодействия терроризму.

 1

 Среди них наиболее су-

щественные: 

— проблематичность введения правового режима контртеррористи-

ческой операции, в том числе использование в соответствии с ч. 4 ст. 11 

Федерального закона «О противодействии терроризму» отдельных мер 

и временных ограничений режима контртеррористической операции, в 

целях предупреждения террористического акта, без проведения самой 

контртеррористической операции;

— пробельность регулирования Федеральным законом от 6 марта 

2006 г. вопроса соподчиненности лица, принимающего решение о про-

ведении контртеррористической операции (ч. 2 ст. 12), руководителя 

контртеррористической операции (ст. 13) и руководителя оперативно-

го штаба (ст. 14), созданного в соответствии с Указом Президента РФ 

от 15 февраля 2006 г. (одно это лицо или это разные лица и как в данном 

случае корреспондируются их полномочия); 

— нечеткость законодательного регулирования полномочий (соот-

ношения) руководителя контртеррористической операции и руково-

дителя оперативного штаба.

В целях ужесточения персональной ответственности за соблюдени-

ем антитеррористического законодательства нельзя не согласиться с 

предложением Ю.В. Трунцевского о правовом закреплении обязатель-

ности подготовки ежегодного государственного доклада (Президентом 

РФ либо Правительством РФ) о мерах по борьбе с терроризмом в Рос-

сийской Федерации.

2

1

Горбунов Ю.С.

 О некоторых проблемах совершенствования правового регулирования 

противодействия терроризму // «Журнал российского права». № 7. 2008.

2

Трунцевский Ю.В.

  Эффективность правового регулирования отношений в сфере противо-

действия терроризму / Терроризм. Правовые аспекты противодействия: нормативные и 
международные правовые акты с комментариями, научные статьи / Под ред. И.Л. Трунова 
и Ю.С. Горбунова. Изд. 2-е, перераб. и доп. М., 2007. С. 452.

По состоянию на 1 июня 2007 г. организована деятельность антитер-

рористических комиссий в 83 субъектах Российской Федерации. Комис-

сии Корякского, Агинского, Бурятского и Усть-Ордынского Бурятско-

го автономных округов входят соответственно в состав региональных 

анти террористических комиссий Камчатской, Читинской и Иркутской 

областей. Создано 86 оперативных штабов на территориях субъектов 

Российской Федерации и в настоящее время активно идет процесс ком-

плектования их аппаратов. Утверждены нормативные документы, рег-

ламентирующие их деятельность, разработан порядок реагирования на 

возникающие угрозы террористического характера.

1

В сложившихся условиях в работе всех правоохранительных орга-

нов страны особое внимание должно уделяться вопросам координации 

совместных действий, а также обеспечению конструктивного взаимодей-

ствия с органами государственной власти и местного самоуправления.

2

Стереотип, согласно которому борьба с терроризмом является прерога-

тивой исключительно правоохранительных органов, в значительной сте-

пени преодолен. Более того, в реализации мероприятий, определенных 

Указом Президента РФ «О мерах по противодействию терроризму» № 116 

от 15 февраля 2006 г., важное значение имеет взаимодействие федераль-

ных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти 

субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Существенно 

возрастает роль антитеррористических комиссий. Теперь на исполни-

тельные органы государственной власти возложена организация и осу-

ществление на территории регионов мероприятий по преду преждению 

терроризма и экстремизма, минимизация их послед ствий. С 2007 г. эти 

обязанности приняли на себя и органы местного самоуправления. 

1

 Выступление С.В. Безмина — зам. начальника Управления аппарата Национального 

анти террористического комитета // Стенограмма конференции «Законодательное обес-
печение формирования гражданской системы противодействия преступности и терро-
ризму» Комитета Государственной Думы РФ по безопасности от 1 июня 2007 г. 

2

 О заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по вопросам 

противодействия экстремизму от 26.07.2007//http//www.genproc.gov.ru/news/news-6446 //
?print=1; В Южном федеральном округе прошло координационное совещание руко-
водителей правоохранительных органов по вопросам борьбы с экстремизмом, терро-
ризмом и преступлениями в сфере межнациональных отношений //http//www.genproc.
gov.ru/news/news-6243//?print=1.

pavlinov.indd   46-47

pavlinov.indd   46-47

24.12.2009   2:52:51

24.12.2009   2:52:51

48

Глава III

49

Глава III

Между тем прокурорские проверки показывают, что в некоторых 

случаях деятельность созданных при администрациях антитеррорис-

тических комиссий носит формальный характер. В Республиках Ин-

гушетии и Дагестан, Чеченской Республике региональные комиссии 

фактически не работали, их заседания носили эпизодический характер, 

исполнение принятых решений не контролировалось. 

Прокурорами субъектов Российской Федерации, входящих в Даль-

невосточный федеральный округ, в 2007 г. проведено 1253 проверки 

исполнения антитеррористического законодательства, в результате ко-

торых выявлено 1224 нарушения закона. Так, в Камчатском крае анти-

террористическая комиссия Усть-Большерецкого района фактически 

не осуществляет свою деятельность. В нарушение Федерального зако-

на «О противодействии терроризму» денежные средства на проведение 

работы по профилактике терроризма в бюджетах ряда муниципальных 

образований не предусмотрены. Органами местного самоуправления 

Республики Саха (Якутия) и Амурской области в уставы муниципаль-

ных образований не внесены изменения в связи с вступлением в силу 

ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправ-

ления в Российской Федерации», предусматривающей участие данных 

органов в профилактике экстремизма и терроризма.

1

Установлено, что органы государственной власти Нижегородской 

области неэффективно используют предоставленные им полномочия 

по противодействию терроризму и экстремизму. Планы профилакти-

ческих мероприятий носят в основном декларативный характер и не 

влияют существенным образом на состояние законности в этой сфере. 

Органы местного самоуправления наделены полномочиями по участию 

в профилактике терроризма и экстремизма. Однако в уставах муници-

пальных образований указанные полномочия не закреплены. 

2

1

 В Дальневосточном федеральном округе обобщена практика прокурорского надзора

за исполнением законодательства о противодействии терроризму //http//www.genproc. 
gov.ru/news./news-7317//?print=1. 

2

 Управлением Генеральной прокуратуры РФ в Приволжском федеральном округе про-

ведена проверка исполнения законодательства о противодействии терроризму и экстре-
мизму на территории Нижегородской области от 04.04.2008 //http//www.genproc.gov.ru/
news./news-7625//?print=1.

В Положении об участии в профилактике терроризма и экстремиз-

ма, а также минимизации и (или) ликвидации их последствий на терри-

тории муниципального образования «Город Петушки», утвержденном 

Решением Совета народных депутатов г. Петушки Владимирской об-

ласти от 27 сентября 2007 г. № 58/10 в разделе 2 приводятся основные 

понятия (в п. 2.1 «экстремистская деятельность (экстремизм)», в п. 2.6 

«террористический акт»), не соответствующие действующему законо-

дательству, а воспроизводящие формулировки федеральных законов в 

прежней редакции, не действующей на момент принятия Положения.

1

Одной из первоочередных мер, сформулированных Президентом 

РФ Д. Медведевым, которую необходимо решать в рамках нового этапа 

борьбы с экстремизмом, является принципиальная 

перестройка по всем 

направлениям работы с кадрами и оптимизация структуры межведомст-

венного взаимодействия.

2

 По мнению министра внутренних дел РФ 

Р. Нургалиева, недавние трагические события в Республике Ингуше-

тия свидетельствуют и о необходимости в подготовке «кадров постоян-

ной готовности», способных противостоять незаконным вооруженным 

формированиям в районах с повышенной активностью криминального 

и террористического подполья.

3

Важная роль в предупреждении насильственного экстремизма при-

надлежит следственным аппаратам, работающим в одном процессуаль-

ном режиме, в том числе в координации действий ФСБ и МВД России. 

Они осуществляют совместное участие в расследовании уголовных дел 

о преступлениях, которые по объективной стороне имеют признаки 

преступлений террористического характера и их субъекты могут быть 

членами или пособниками террористических организаций. С помощью 

уголовно-процессуальных средств сотрудники указанных аппаратов 

1

 Решение Совета народных депутатов г. Петушки Владимирской области от 27 сентября 

2007 г. № 58/10 // Справочная правовая система «Гарант».

2

Кузьмин В.

 Ликвидация без эмоций. Дмитрий Медведев провел совещание по нейтра-

лизации террористических и экстремистских угроз на Северном Кавказе // «Российская 
газета» от 20 августа 2009 г. С. 2. 

3

 Ставка на человека. МВД создало новую систему обучения и воспитания профессиона-

лов // «Российская газета» от 21 августа 2009 г. 

pavlinov.indd   48-49

pavlinov.indd   48-49

24.12.2009   2:52:51

24.12.2009   2:52:51